Políticas I: Relocalización/erradicación.
Los diversos planes desarrollados durante las décadas del 60 y 70 a nivel nacional y/o provincial se enmarcan en aquello que comúnmente se ha denominado como “operatorias centralizadas y cuantitativas” donde el Estado, a través de grandes empresas constructoras del sector privado, impulsó la construcción de vivienda social garantizando acciones que involucraron: a. un alto número de viviendas a realizar a partir de su estandarización funcional y formal y, b. la selección de locaciones alejadas con bajo valor del suelo como vía para asegurar el resguardo de la inversión privada realizada.
Esta lógica centralizada y cuantitativa se apoyó, necesariamente, en un paradigma de “erradicación” de los hábitats populares existentes, en tanto que una vez que la selección del sitio donde desarrollar la inversión, y la estandarización, de las soluciones habitacionales fueron vueltos la base de su sustentación económica, quedó mayormente impedida la búsqueda de soluciones que contemplaran localizaciones distintas a las periféricas y/o que implicaran el reconocimiento de construcciones preexistentes desarrolladas por las poblaciones de destino mediante, por ejemplo, la ejecución de acciones de menor escala tendientes a adaptarse a ellas. Entre los planes más significativos realizados en esta etapa se encuentran el Plan Federal de la Vivienda (1962), Plan de Viviendas Económicas Argentinas (V.E.A. 1969), FO.NA.VI. (1977), y por supuesto los Planes de Erradicación de Villas de Emergencia (P.E.V.E.) desarrollados desde 1964 en adelante.
El primero de los mencionados, que data de 1962 y fue co-financiado entre el Estado Nacional y el Banco Interamericano de Desarrollo (B.I.D.), incluyó una diversificación de la oferta de vivienda tendiente a atender las necesidades habitacionales de distintos sectores sociales que se agruparon en tres categorías: la primera, integrada por cooperativas de vivienda vinculadas a gremios, entes provinciales y municipales y otras entidades sin fines de lucro; la segunda, direccionada a la generación de proyectos de vivienda para empleados de empresas privadas o mixtas; y por último una tercera que contemplaba la ejecución de ““proyectos o construcciones especiales que no encuadren en los planes anteriores y, en particular, los que encaren la ejecución de programas para la eliminación de las llamadas villas miseria.”” (Gaite 2005: 99)
La mención a este plan se vuelve sustantiva en tanto que contradice (al menos parcialmente) un supuesto que vincula los cambios en las políticas asociadas con la atención de las necesidades habitacionales de los sectores sociales más desprotegidos que se registró a mediados de la década del 80 (y que plantearon la necesidad de contemplar distintos instrumentos de reconocimiento de los hábitats populares preexistentes) como resultantes directos de los condicionamientos impuestos por los organismos de crédito internacional para financiar la atención del déficit habitacional. En este sentido, si bien es cierto que los planes desarrollados a partir de esa fecha contarán con financiamiento externo, el Plan Federal de Viviendas deja en claro que dichos organismos de crédito (principalmente el Banco Mundial y el B.I.D.) apoyaron también las ejecución de políticas de erradicación de barrios populares desarrolladas durante el período anterior.
El Plan V.E.A. que operó, según mencionan Gaite y Baliero, mediante el otorgamiento de créditos por parte del Banco Hipotecario Nacional (B.H.N.) a los interesados en obtener una vivienda (Gaite 2005: 99), es mencionado en algunos trabajos como un punto de inflexión respecto de los anteriores por incluir no sólo la construcción de viviendas sino también la infraestructura, equipamiento comunitario y servicios asociados a estas (Martínez 2007). El dato, que podría ser entendido como un “avance” en tanto que pareciera reconocer no sólo la necesidad de acceso a la vivienda sino también un incipiente “derecho a la ciudad” de los adjudicatarios a partir de contemplar la ejecución de obras de infraestructura, debe ser contextualizado dentro de una modalidad centralizada caracterizada, como ya marcamos, por la elección de localizaciones periféricas.
En este contexto, cabe preguntarnos si la incorporación de estos elementos independientes a la vivienda no constituyó el elemento indispensable para volverlas equivalentes solamente con la escala de grandes empresas constructoras, excluyendo a otros actores de menor tamaño e incrementando la tendencia a la centralización. Asimismo, parece pertinente cuestionar hasta qué punto la incorporación de estos elementos no terminó por delinear un esquema de segregación urbana en el que los destinatarios de los planes son “abastecidos” con lo indispensable al precio de justificar la distancia de las localizaciones elegidas y quedar excluidos de los entornos urbanos existentes.
La ley 19.929 de 1972 crea el Fondo Nacional de la Vivienda, estableciendo como diferencia fundamental respecto de los planes hasta ahora enumerados la creación de una cartera permanente de financiamiento a partir del gravado de un 2,5% de las remuneraciones a cargo de los empleadores. Este porcentaje se incrementó en 1977 con la ley 21.581 (conocida como ley FO.NA.VI.) que estableció, además, cambios de instrumentación de las operatorias y en la administración del fondo (Gaite 2005: 99).
El FO.NA.VI, ejecutado mediante la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (S.D.U.V.) como órgano encargado de la aprobación de las obras, innovó con el establecimiento del ahorro forzoso, que convirtió, según marca Rodulfo, al hasta ahora “sujeto de crédito” en el “beneficiario” de la asistencia estatal: la vivienda, al ser ahora entendida como beneficio y no ya como derecho, deja sin posibilidad de participación alguna en la determinación de sus cualidades a sus usuarios, por lo que, nuevamente, localizaciones, definiciones espaciales y cualidades constructivas, por citar sólo tres de los temas más importantes asociados a estas operatorias, vuelven a quedar fuera de su arbitrio. Por lo demás, la decadencia en términos de recursos del fondo, quedó inevitablemente relacionada a la espiral inflacionaria de fines de la década del 80, que quebró el modelo de solidaridad implícita del sistema y su perdurabilidad basada en el sostenimiento de políticas de pleno empleo (Rodulfo 2011).
El último de los planes señalados, es el que explícitamente hace mención a la necesaria erradicación de los barrios populares como vía de acción para “solucionar” el déficit habitacional. De las normativas consignadas se desprende que la historia de los Planes de Erradicación de Villas de Emergencia se inicia en 1964 mediante la ley 16.601, creándose a los efectos de la ejecución del plan, el Departamento de la Vivienda en el Ministerio de Obras Públicas. En 1967, a partir del desborde del río Reconquista, la dictadura de Onganía dicta la ley 17.605 que dará verdadero impulso a esta política incluyendo en su accionar dos fases: a. un primer desplazamiento de las poblaciones desde sus localizaciones de origen a una serie de alojamientos transitorios, dando comienzo a la ejecución de los llamados Núcleos Habitacionales Transitorios (N.H.T.), y b. un segundo desplazamiento hacia los alojamientos definitivos. El P.E.V.E. fue continuado durante el período 1973/1976 en el llamado Plan Alborada y profundizado en la última dictadura militar (Gaite 2005: 99).
La visión cosificada del problema de la vivienda, entendida sólo como un producto, quedó agudizada en la serie de traslados propuestos para las poblaciones; los que, en el mejor de los casos, eran sometidos a un proceso de doble desarraigo. Creemos importante remarcar el carácter ideal de este proceso ya que en la práctica fueron no pocas las situaciones en que no terminó de concretarse, y donde los N.H.T.´s previstos como un aliciente precario para dar alojamiento por un período no mayor a un año terminaron convirtiéndose en la vivienda definitiva de las poblaciones desplazadas (3).
El carácter insostenible que desde lo habitativo presentaban los N.H.T.´s no hicieron más que agravar las condiciones iniciales de los desplazados, en tanto que a la falta de creación de mejores condiciones de acceso a la ciudad y la precariedad constructiva/espacial propuesta para ellos, se sumó la imposibilidad para adoptar el nuevo espacio propuesto como propio y el agravamiento que en términos de poder lograr una localización efectiva implicaba la ocupación de un espacio “transitorio devenido para siempre”.