La precariedad de los barrios populares ante la irrupción de la pandemia COVID-19 evidenció la necesidad de un cambió disruptivo y sistémico de sus modelos de re-urbanización. Tradicionalmente, los barrios populares son re-urbanizados partiendo del concepto de dotarlos de las mismas infraestructuras que el resto de la ciudad, asumiendo que sus habitantes tenderán a través de su desarrollo a acceder a los mismos servicios y niveles de consumo. Pero el nuevo milenio, de la mano de la introducción del concepto de desarrollo sustentable plantea la necesidad de mutar de patrones de urbanización “grises por verdes” en los cuales los barrios tienen la ventaja que nunca tuvieron infraestructuras y sus patrones de consumo de suelo y energía constituyen verdaderas oportunidades para la innovación. El artículo indaga a partir de tres casos de estudio, Luján en la provincia de Buenos Aires, Salta y Yala, en Jujuy, el resultado de experiencias de ordenamiento territorial e inclusión socio-urbana desarrollada a través de un metodo participativo que estructura el diagnóstico urbano con pautas de diseño para la inclusión socio-urbana de barrios populares que fundamenta el desarrollo de programas y proyectos específicos. Entre los hallazgos aportados por la experiencia se evidencia en las periferias urbanas modelos de urbanización focalizadas en la extracción de rentas diferenciales de suelo que reproducen asimetrías socio-ambientales que incuban condiciones insustentables y riesgos de desastres. Pero, aunque la participación pública viabilizó modelos de urbanización alternativos construidos sobre parámetros más sustentables en cuanto a consumo de suelos, agua y energía, aplicados a los barrios populares, sirven al propósito demostrativo de su factibilidad y conveniencia de ser aplicados al conjunto de la ciudad, también reveló la presencia de obstáculos muy especificos relacionado con la resistencia de sectores sociales y productivos, especialmente inmobiliarios, que no deben ser tenidos en cuenta en el diseño de políticas públicas.
Viviendas en barrio populares: ¿Clave del urbanismo sustentable?
En América Latina los porcentajes de población que viven en forma precaria son del 70% en el caso de Haití, entre el 40 y el 69% en Bolivia; entre el 40 y el 20% en la mayoría de los países, entre el 10 y el 20% en Argentina y Colombia y menos del 10% en Chile y Costa Rica (CEPAL, 2017). Dicha realidad ante la pandemia ha puesto a la región en una situación sanitaria crítica que obliga a replantear las prioridades financieras por parte de los estados nacionales (CEPAL, 2021). Las ciudades latinoamericanas son herederas del código de indias que regló la fundación y crecimiento urbano desde su origen. El damero a partir del cual se organiza la ciudad latinoamericana siempre estuvo contrapuesto a la ocupación informal del territorio por parte de las clases bajas, irónicamente los dueños originales de la tierra. Este modelo fragmentado enfrentó además la dicotomía entre el progreso urbano en contraste con la pobreza rural, llevando a procesos acelerados de urbanización producto de la migración de los campesinos pobres a la ciudad. Los asentamientos informales surgen como espacios en los que coexisten la vida rural en la ciudad, reservorios de las culturas ancestrales de América, donde continuan reproduciendo sus prácticas sociales y culturales. Es precisamente en los barrios y en su lógica comunitaria donde se encuentra la génesis de los modelos de hábitat surgidos a partir de las necesidades reales de la población y no la conjetura aspiracional de lo que supuestamente necesitan, propio del pensamiento del urbanismo modernista.
La historia de la urbanización y la investigación más reciente coinciden en que los pueblos originarios de América basaban su modelo de desarrollo en el respeto al ambiente. Toda la estructura de ocupación de su territorio, desde los Aztecas en México, hasta los Tehuelches en la Patagonia Argentina, planeaban el uso del suelo a través de sistemas agrarios para producir alimentos, cuidando celosamente no agotarlos. La planificación de los asentamientos humanos estaba condicionados a las reglas del medio natural, vinculados por sistemas viales muy eficientes que aseguraban el progreso del conjunto de la sociedad a través de reglas de comercio e intercambio cultural. Esta valiosa herencia es importante preservarla como principio de identidad, pero también como pauta básica de sustento de los modelos de planificación territorial.
La historia de América es elocuente y no es casual que la región contenga un tercio de su población viviendo en asentamientos y sea una de las más desiguales del planeta. Aunque esto es asumido desde lo discursivo por los gobiernos de la región, el planeamiento territorial sigue reproduciendo modelos de urbanización que ignoran la lógica de los sectores populares que primero ocupan, luego construyen y finalmente planifican sus servicios básicos. Es necesario desarrollar el marco conceptual que permita materializar los mecanismos concretos de cumplimiento del derecho a la ciudad, no ya solo desde las acciones de “compensación” o corrección del mercado, sino como un cambio estructural en los modelos nacionales de progreso. Ecuador y Bolivia ya incorporaron en su marco normativo la mención al “buen vivir”, inspirado en las prácticas de organización social y gestión de sus territorios, encontrándose México y Colombia también en proceso de revisión y síntesis de sus leyes desde una perspectiva de movilizar suelos a partir de ordenamientos comunitarios que permitan reproducir prácticas de generación de riqueza compartida, en contraste al modelo centrado en la explotación de rentas diferenciales de suelo rural a urbano.
Este cambio es estratégico ya que permite planear en función de sus necesidades reales y tangibles y perspectivas de progreso colectivo asignando superficies urbanizables en función de las realidades sociales y políticas de cada comunidad, sus espacios de hábitat, producción y comercio, según una pauta de austeridad y respeto por el ambiente y no una visión de estilos de vida artificiales, estrambóticos y abusivos considerando la realidad de la finitud de los recursos naturales. Estas visiones distorsionadas del hábitat y la vida, aparentemente inocente y cándidamente expresadas en publicidades, tolerada por el conjunto de la sociedad y celebrada por las elites, solo llevan a procesos parasitarios de ocupación de los mejores suelos, consumo irresponsable del recurso hídrico, transformaciones topográficas y desforestación, reproduciendo cambios ecosistémicos, erosión y perdidas de especies nativas y fauna, sin dejar de mencionar aumentos astronómicos en el costo del suelo que condicionan estructuralmente la asequibilidad de las clases populares a la vivienda a través del mercado formal. El corolario final de este proceso son problemas ambientales serios, como inundaciones, generación de emisiones de gases (CO2), condiciones sociales de exclusión y la negación del derecho a la vivienda y la ciudad, ciudades no sustentables en lo ambiental, inseguras en lo social, e ineficiente en lo económico. Tales ciudades y territorios son planeados para someter sus recursos naturales y población al servicio de los intereses de sectores especulativos minúsculos. El problema radica en que esta realidad no es percibida como tal por el resto de la sociedad que ingenuamente avala códigos de ordenamiento urbano corporativos, aun cuando afecta directamente sus posibilidades de vida y progreso como ciudadanos.
La pandemia y la necesidad de un nuevo paradigma urbano
Partiendo de la hipótesis de considerar los barrios populares no ya como problema a resolver a través de procesos de reurbanización, sino como oportunidades para introducir lógicas de urbanización que se encuadren en los principios de la sustentabilidad, se desarrollaron nuevos enfoques y metodologías de urbanización. Los mismos se fundamentaron en la participación pública para, a partir del respeto de la idiosincrasia y estructura social de la población, promover el respeto por la biodiversidad especulando que esto producirá la integración a redes y servicios públicos induciendo nuevas formas de aglomeración “verde” y economía circular. Las siguientes secciones dan cuenta de la situación de tres municipios en los que se emprendieron procesos de reformulación de códigos de ordenamiento territorial, complementado por programas de desarrollo urbano y estrategias sistemáticas de integración socio-urbana a partir de una lógica participativa.
Aunque la cruda realidad de marginalidad y falta de recursos esenciales en los barrios populares es ampliamente conocida fue necesario que la pandemia visibilizara su criticidad. La convivencia en hacinamiento y déficit de infraestructuras sanitarias produjo la propagación rápida y letal del virus. La respuesta ha llegado a plantear aislar barrios completos impidiendo el ingreso y salida de ellos como medida para evitar la libre propagación del virus (1). Con diferencias entre países y ciudades, se han ensayado desde protocolos de distanciamiento hasta acciones de asistencia a través del reparto de alimentos y medicinas demostrando la capacidad de desplegar dispositivos de respuestas basadas en la enorme capacidad de autoorganización de los barrios. Desde los múltiples programas de formación de líderes comunitarios para la promoción de la salud, a la asistencia social a través de vecinos, la reacción de los barrios populares en el subcontinente ha sido significativa. Es destacable la utilización de nuevas tecnologías para diseminar información incluyendo la construcción de mapas colaborativos que facilitan el diagnóstico, la geolocalización y seguimiento de la situación de salud pública, además de sostener procesos de mejoramiento auto-gestionados por sus propios habitantes. Pero, aunque estas experiencias demuestran la capacidad de los barrios populares para enfrentar crisis inédita, también ponen en evidencia la necesidad de un rol proactivo del estado en liderar procesos efectivos dirigidos a su integración definitiva, no ya a nivel de un barrio en una ciudad o provincia, sino una actividad sistémica nacional sostenida por un marco institucional y financiero sólido como política de estado, auditable y medible en sus resultados para avanzar efectivamente en resolver la situación crónica de desprotección y vulnerabilidad de los vecinos.
El instrumento para avanzar en esta dirección fue la creación del Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP) el cual reveló que 4.000.000 de argentinos habitan barrios en los que el acceso a infraestructura básica no está garantizado, incumpliendo derechos humanos elementales. La creación del programa de inclusión socio-urbana (PISU) sustentado en la ley nacional 27453 de regularización para la integración socio-urbana marca una hoja de ruta para el mejoramiento sistemático de los barrios de todo el país. El diagnóstico del RENABAP, caracterizan situaciones sociales y ambientales graves, localizados en zonas de riesgo ambiental, con niveles por debajo del 10% de saneamiento, déficit del 98% en el acceso a la energía y otro tanto en acceso a medios de transporte seguros. Los barrios son altamente productivos e integran cadenas de valor que contribuyen a sus economías locales. Es decir que en verdad los barrios requieren para mejorar no tanto el cambio disruptivo a través de la relocalización a otros sitios o la provisión de infraestructuras costosas que encarecen el costo de vida y generan gentrificación, sino medidas que apuntalen su organización comunitaria, pilar de su estilo de desarrollo basado en estándares modestos de consumo de recursos. No se trata de mejorar transformando su lógica de funcionamiento a partir del aumento de parcelas o suministros indiscriminados de agua, sino por el contrario, aprender de sus patrones de diseño, priorizando los espacios públicos y la provisión de servicios comunitarios como medios para guiar su mejoramiento dirigido a reducir hacinamiento, agua potable y déficit diversos con una mirada prioritariamente sanitarista. Los casos de estudio seleccionados representan la problemática y abordaje participativo en distintas regiones de la Argentina (figura 1)
Los barrios, cuando están organizados, tienen estilos de vida de bajos consumos de energía, sistemas productivos ingeniosos, redes efectivas de contención social y capacidad de autorregular la ocupación de sus territorios con respeto ambiental, e inclusive establecer cooperativas de ahorro y préstamo para financiar sus obras. Indicadores de sustentabilidad, bio-diversidad, eficiencia energética y acceso a servicios en los barrios revelan que, aunque diferentes entre sí, tienden a compartir una matriz común de organización para minimizar el consumo de recursos esenciales y viabilizar infraestructuras básicas, fundamento de intervenciones que generen procesos de re-urbanización virtuosos. Es decir, que respeten estas pautas de barrios sustentables que ilustran la dirección del desarrollo urbano del resto de la ciudad. Pero cabe señalar que, muchas veces, los programas de re-urbanización, en vez de estimular estos patrones de lotes y viviendas pensados para maximizar superficies de espacios públicos para socializar y sostener economías sociales, tienden a imponer esquemas de regularización de suelos individuales, aperturas agresivas de calles que promueven el uso de automóviles como paradigma de progreso y ascenso social, irrumpen en términos políticos dividiendo la otrora buena relación vecinal generando discordias. Esta realidad debe asumirse como un obstáculo muy claro que retroalimenta la fragmentación socio-territorial, a nivel urbano entre clases pudientes que acceden a mercados formales y entre clases que resuelven sus problemas habitacionales via informalidad, pero también al interior de este segundo grupo, entre quienes acceden a lotes regularizados con pavimentos y quienes siguen viviendo en condiciones cuasi rurales aun dentro de la ciudad. El paradigma de la sustentabilidad urbana, acelerado por la pandemia, abre un amplio espectro de alternativas posibles de reurbanización, ante las cuales los barrios se destacan como fronteras de innovación.