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La integración de los barrios populares como oportunidad de desarrollo urbano sustentable

Las pistas de la participación pública para construir nuevos modelos

Tres casos de estudio, Luján, Salta y Yala (Jujuy) representan realidades socio-territoriales de ciudades y barrios populares muy diferentes en distintos municipios, el primero en la metrópoli de Buenos Aires, capital del país, el segundo en una ciudad intermedia y el tercero en una localidad pequeña sub-urbanizada con una ciudad metropolitana intermedia en Jujuy. Diferencias significativas en la población de sus respectivos municipios (ver tabla I), de 120,000 en el caso de Luján a 720,000 en el caso del Gran Salta a escasos 5,000 habitantes en el caso de Yala, dan cuenta que a pesar de las enormes diferencias en las distintas estructuras urbanas y metropolitanas, la lógica de generación de los barrios populares reproducen patrones parecidos de localización en zonas periféricas en los tres municipios, como así también tienden a reproducir una cierta proporcionalidad entre población residente en los barrios respecto al resto del municipio: 9,48% en el caso de Luján; 6,42% en el caso de Salta y 9,18% en el caso de Yala. Estos números se corresponden con el promedio del 10% a nivel nacional que se citaba en los primeros párrafos del artículo y refuerza la enorme presencia de la problemática de los barrios populares a nivel nacional, aún en contextos tan diferentes que invita a reflexionar sobre la necesidad de superar el paradigma de intervenir con una lógica inductiva barrio por barrio para adoptar una respuesta sistémica y articulada de todos los barrios dentro de una misma estrategia de inclusión socio-urbana.

Tabla I. Comparación datos básicos de los tres casos de estudio. Fuente: INDEC, 2010 y relevamientos municipales

Dicha estrategia para ser efectiva necesita precisar un objetivo realista de inclusión de todos los barrios del aglomerado urbano y periurbano, armonizando las políticas de mejoramiento y reurbanización de hábitat con la producción de viviendas, proveyendo evidencias de acciones a partir de las cuales se prevé reducir el déficit habitacional en el municipio, inserto dentro de la lógica de funcionamiento del territorio urbano y regional.

Pero estos tres municipios tienen además en comun, el haber aplicado una misma metodología participativa de planeamiento urbano-habitacional, conocida como la “Brújula”. La “Brújula” se fundamenta en la construcción de un gráfico síntesis (figura 2) resultados de la medición de derechos humanos como medio de diagnóstico y formulación de propuestas para lograr el derecho a la ciudad. Busca estructurar así un proceso sistemático de participación en el que el protagonismo está puesto en la percepción y prioridades de los vecinos del entorno que habitan y lo que necesitan hacer para que ocurran aquellos cambios positivos que ellos desean armonizados con la viabilidad técnica que emerge de los estudios multidisciplinarios correspondientes. Diferente a los programas tradicionales de planeamiento que en general tienden a consultar la adhesión a propuestas proyectadas en gabinetes o inclusive a manipular la opinión pública en favor de determinados proyectos corporativos (Murillo, 2017) para lograr adhesiones, estas metodologías de planeamiento participativo entablan vínculos con los actores sociales directamente afectados, introduciendo la perspectiva de la comunidad primando sobre los intereses particulares. La participación vecinal con especialistas incentiva un círculo virtuoso técnico-político que conduce a soluciones consensuadas, claras en sus contenidos, racionales en cuanto a sus prioridades y transparentes en cuanto a su racionalidad y validación. Para ello apela a un sistema de preguntas y respuestas estructuradas en cuatro ejes de indagación

Cumplimiento de derechos humanos, desagregados en cuestiones de suelo y hábitat, infraestructuras, servicios sociales, movilidad y sustentabilidad socio-ambiental, ponderado de 0 a 4 según la percepción del vecino en cuanto a su cumplimiento. Este primer eje “norte” prove un indicador entre 0 y 100 de la situación particular del barrio en cuestión que permite su comparación con otros barrios para fundamentar una lógica de priorización de territorios. Esta medida se articula a su vez con los ejes de nivel de organización social para el cumplimiento de tales derechos, definiendo el eje vertical del diagrama, el cual se complementa con la medición de obras y servicios públicas y regulaciones o normativas, definen el eje horizontal, dando cuenta en conjunto de las causas detrás del cumplimiento o incumplimiento de derechos. De esta manera, la metodología plantea una dialéctica entre el accionar de la comunidad organizada y el estado en sus herramientas de obras y normas que permite identificar colectivamente cuellos de botellas y obstáculos al cumplimiento de sus derechos, representado en un gráfico. Estos gráficos en forma de rombos caracterizan la situación de los barrios permiten reconocer fortalezas y debilidades a tener en cuenta a la hora de la intervención, así como elementos comunes que ayudan al diseño de una estrategia urbanística para su abordaje.

Figura 2: Diagrama de la “Brújula”.

Sobre este fundamento de consenso comunitario sobre las causas de los problemas a abordar, la metodología propone definir distintos escenarios para la acción asegurando respuestas adecuadas a las expectativas de los vecinos a corto, mediano y largo plazo. Se busca proveer de posibilidades de empleos realizando aquellas obras de infraestructuras que permitan integrar los barrios a la ciudad, y con ellos garantizar un proceso de progreso. Un aspecto que la metodología dedica una atención especial es prever posibles efectos de gentrificación, monitoreando que las obras previstas de mejora incidan positivamente en los precios de los terrenos acompañado de procesos de regularización de suelos y transferencia de títulos de propiedad a los residentes, protegiendo igualmente con medidas especiales a los inquilinos.

La metodología prevé como instancia de consagración de consensos alcanzados la instancia de “participlán” una invitación a representantes de todos los barrios populares de la ciudad realizada en algún espacio emblemático, por ejemplo, los Cabildos de Luján y Salta, recuperados como espacios deliberativos representados por vecinos y técnicos municipales. En los tres casos se realizaron instancias de “Participlanes” con la presencia de los intendentes quienes al finalizar la reunión asumen compromisos para llevar adelante ciertas obras estratégicas, así como los vecinos asumen la realización de otras acciones bajo su responsabilidad, tal como llevar adelante procesos de autocenso para sostener la regularización de suelos, mantenimiento de acequias para evitar inundaciones, limpieza de micro-basurales, en algunos casos inclusive el diseño y realización de ciertos edificios comunitarios como comedores.

Este diálogo fluido deriva en soluciones no tradicionales, como acuerdos de vecinos con empresas de servicios públicos con el aval del gobierno local que no solo empodera el sentido de comunidad, proporciona optimismo a la sociedad respecto a la viabilidad de soluciones participativas, sino que efectivamente logran resolver obstáculos a la gestión municipal sobre temas cotidianos y sencillos de gestión urbana que por la multiplicidad de actores intervinientes parecen inabordables, llevando a que prime frente a ellos la inacción ciudadana.

En los tres casos puede reconocerse que tal mirada constituye una apuesta de optimismo a la construcción de futuros más prometedores para las clases populares, ya que la proyección de tendencias en verdad revela procesos acelerados de migración a destinos con mayores oportunidades de progreso, en el caso de Luján hacia la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o áreas con mayor cobertura de servicios básicos. En el caso de Salta un proceso similar, con la complejidad añadida de fuertes contingentes de población migrante rural que reside temporalmente en los barrios para trabajar en determinadas actividades, generando el fenómeno de doble nacionalidad con población proveniente de Bolivia. En el caso de Yala, también la estrategia de integración socio-urbana significó una discusión profunda respecto a la definición de lo urbano, especialmente complejo al tratarse de localidades que en la medida que se incorporan al área metropolitana de San Salvador alientan procesos acelerados de fragmentación socio-territorial reflejado en el establecimiento simultáneo de barrios cerrados y asentamientos informales.

La metodología abordó los desafíos urbanísticos en los tres casos de estudio entendiendo sus diferencias poblacionales, territoriales y funcionales, siendo el caso de Luján en la metrópoli de Buenos Aires la cuestión de su conurbación acelerada por zonificaciones que alientan la creación de barrios cerrados, situación que con sus características propias se repite en el caso de Salta y Yala. A su vez, y lógicamente, tal debilidad en la normatividad urbanística deriva Enel encarecimiento y escasez de suelo urbanizado que dá lugar al problema de proliferación de barrios populares emplazados en terrenos inapropiados generando serios riesgos de inundación y deslaves, así como condiciones de hacinamiento, falta de agua y energía, además de difícil acceso a servicios públicos esenciales.
Ante tales diagnósticos, la estrategia de inclusión trabajó por una parte el eje de la movilidad, entendiendo que no hay integración posible en los barrios populares sino están incluidos en la estructura metropolitana a partir de vialidades y servicios de transporte asequibles, el eje de los usos de suelo y reducción de riesgos de desastres, orientando la localización de vivienda asequible en suelo urbanizado y no en zonas de riesgo, brindando mayor seguridad a las familias de escasos recursos y el eje de acceso a los servicios básicos, asegurando que los barrios cuenten con dotación de saneamiento, educación y salud que permita la radicación de población en general, y especialmente los jóvenes.

Estos ejes que componen la estrategia de integración en los tres casos de estudio han sido sintetizados en la Tabla II. la comparación sistemática de indicadores pone en evidencia que más allá de los porcentuales de población viviendo en barrios informales, existe un problema persistente de alojamiento que no siendo atendido oportunamente afecta a toda la población y por ende deben entender a partir de una lógica de sistemas. La localización de tales barrios es predominantemente en zonas periurbanas planteando una dificultad mayor de inclusión al demandar infraestructuras viales y sanitarias que las hacen altamente costosas y complejas para atender por cuestiones de factibilidad ingenieril. Esta dificultad económica para sostener el modelo de ocupación de suelos inapropiados para la residencia humana y posterior urbanización emergió claramente en las instancias participativas invitando a vecinos y funcionarios municipales y provinciales a buscar medidas de orientar el desarrollo de barrios populares a partir de una lógica de adaptación a los ecosistemas naturales aprovechando el estilo de vida menos consumista de los habitantes de los barrios populares.

Tabla II: Comparación problemáticas urbana-habitacionales y respuestas en los casos de estudio.

Comparando el aumento de la superficie urbanizable en los códigos de ordenamiento urbano (COU) en Luján y Salta puede advertirse aumentos de superficie muy marcados, al nivel de duplicar o cuadruplicar la superficie habilitada para el asentamiento urbano en una década, explicable únicamente a partir de la permisividad a la reproducción del negocio inmobiliario. En Yala la situación normativa es aún mayor, pero ante la realización de un trabajo técnico que recomendaba un fuerte control y revisión del criterio de otorgamiento de permisos de urbanización, muchas veces discimulando la figura de barrios cerrados con tipologías supuestamente rurales permitidas por la ley de fraccionamiento provincial, se terminó incurriendo en peligrosos procesos de antropización de ecosistemas altamente frágiles, tal como el Parque Nacional “Potrero de Yala”. Los barrios populares surgieron así como espacios de residencia de la población que brinda servicios para los habitantes de los barrios cerrados, empazados en zonas inconvenientes y riesgosas, sin acceso a servicios básicos.

Ante esta realidad de procesos de re-urbanización altamente costosos y en muchos casos inviables, la estrategia participativa llevó a replantear el modelo de urbanización municipal, la causa original del problema, para recién entonces planear acciones en los barrios. Pero, aunque sensato como planteo técnico, la realidad socio-política del ejercicio derivó en discusiones que giraron en torno a la factibilidad de modelos de desarrollo urbano en los cuales la rentabilidad del suelo urbano no es el factor preponderante, sino que la medición del cumplimiento de derechos humanos, el “norte” de la Brújula, es el indicador que fundamenta las decisiones de planeación del territorio.

Imbuidos de tales ideas se plantearon cambios en los marcos normativos como la definición de polígonos de desarrollo generadores realistas de mercados de suelo asequible a las clases populares, facilitando la seguridad de tenencia de suelos en propiedades colectivas que atraigan inversiones de las propias familias carenciadas e inversiones privados en sus inmediaciones, interesados en expandir sus carteras de proyectos adquiriendo terrenos con suficientes garantías a partir de programas gubernamentales de obras públicas, créditos, y otros recursos. Los proyectos de integración funcionan, así como catalizadores de respuestas integrales a los males del desarrollo urbano financiando la expansión de infraestructuras urbanas básicas a partir de estándares de optimización de los recursos suelo y agua con densidades adecuadas para su asequibilidad, identificando materiales y técnicas de construcción de edificios públicos y vivienda asequibles.

Las principales acciones incluidas en las estrategias de integración socio-urbana fueron en el caso de Lujan la revisión del Código de Ordenamiento Urbano que priorizaba las grandes parcelas para desarrollos inmobiliarios removiendo restricciones que impiden la subdivisión de lotes dirigidos a las clases populares con medidas tradicionales, como 10 x 20 o 30 metros de fondo, financiando la extensión de infraestructuras promoviendo tipologías de viviendas multifamiliares para amortizar los costos. Estas medidas buscan reordenar territorios no solo donde se emplazan los barrios populares, sino también sus entornos y permitir la subdivisión de lotes con servicios para completar tramas urbanas (figura 3) y lograr así reducir el déficit habitacional, resultado de la ausencia de vivienda asequible a causa del encarecimiento de la tierra urbanizable por la presencia de emprendimientos inmobiliarios de barrios cerrados y asignación de grandes polígonos de tierra para usos especulativos.

Figura 3: Áreas de lotes con servicios para completamiento de trama urbana en Luján.

El trabajo en Luján puso en evidencia la importancia de desarrollar una estrategia de inclusión centrada en el entramado vial que conecte los barrios con el resto de la ciudad asegurando que las plusvalías generadas por pavimentos y extensión de servicios beneficien a familias y colectivos sociales con tenencias seguras de suelo en un amplio espectro de opciones disponibles. A su vez, la estrategia de inclusión incluyó pavimentos prioritariamente en barrios que sufren las penurias de calles de tierra que en los días de lluvia son intransitables, para los cuales se plantea un concepto de “veredas inteligentes” utilizando un diseño de baldosas y cordón cuneta que albergan infraestructuras de agua y drenajes sirviendo al propósito de delimitar parcelas y facilitar las conexiones intradomiciliarias, junto a alumbrado público con energía solar. Los riesgos asociados a la contaminación del recurso hídrico y déficit de infraestructuras, además de la inseguridad de barrios próximos a autopistas, definieron acciones que se integraron en un programa.

En el caso de Salta, se acordaron lineamientos similares, trabajando con los barrios linderos del Rio Vaqueros desplegando una estrategia de mejoramiento a partir de la vinculación con el resto de la ciudad a través de un gran proyecto paseo costero integrado al plan estratégico de desarrollo metropolitano. La introducción de la vivienda de emergencia en barrios inaccesibles pretendió mitigar el hacinamiento, especialmente riesgoso en el contexto de la pandemia (figura 4). La organización vecinal que coordinó la ayuda especial en tiempos de pandemia demostró la necesidad de rever los estándares de movilidad y distribución de suelos en el Valle de Lerma a partir de una pauta de mayor equidad, dada la dificultad de acceder a barrios aislados, con localizaciones remotas, inundables y hacinados en contraste a barrios cerrados suntuosos. La regularización en parcelas mínimas e inundables, producto de la práctica extendida de loteos piratas seguidos de procesos de usucapión consolidada como práctica supuestamente generadora de derechos, resulta en una pauta que termina legitimando como soluciones habitacionales lugares inadecuados y riesgosos, comprometiendo la viabilidad del cumplimiento de derechos humanos elementales. Barrios emplazados en lugares remotos, como laderas de montañas, inviables para prover de agua y saneamiento obliga a sus habitantes a vivir en un mercado habitacional levemente más económico que el formal pero absolutamente más costoso en términos de marginalidad y lo que esto implica medido en costo de transporte, energía y estigma social.

Partiendo del replantamiento de la racionalidad del uso de suelo municipal, el programa de inclusión socio-urbana tiene la vocación de introducir al respecto una pauta de reversión de procesos de injusticia espacial, dejando de ver el fenómeno de la informalidad como hechos aislados que ameritan una excepción para entenderlos como un fenómeno generalizado que requiere una regla, inclusive estimulando la relocalización de población a áreas con servicios facilitado por la noción de provisión de “infraestructura verde” que sostenga la re-urbanización de zonas apropiadas, aplicando estándares que optimicen la relación con el ecosistema natural y permita tipologías de hábitat que mejoren con diseños más flexibles de co-habitación, con módulos de viviendas construídas con materiales permanentes adecuados preservando la calidad constructiva y especialmente su mantenimiento. En la figura 4 puede advertirse el trabajo con la organización no gubernamental “Techo” para integrar variaciones en su tipología de vivienda utilizando materiales permanentes y movimiento de suelos en los terrenos procurando mejorar el acceso a las infraestructuras básicas.

Figura 4. Barrio popular en Salta

En el caso de Yala, también la formulación del plan resultó fundamental en la integración no ya necesariamente urbana, somo al sistema de asentamientos humanos, planteándose como ejes de expansión las localidades en función de albergar a los barrios populares generando lotes con servicios que proporcionen seguridad de tenencia y mitigue el alto hacinamiento predominante en la zona con viviendas más amplias y adecuadas utilizando técnicas constructivas y materiales vernáculos, como el adobe. La enorme complejidad de la localización de sectores populares en zonas de deslaves o topografías bajas en las proximidades del ferrocarril y en sus instalaciones abandonadas, como antiguas estaciones, (figura 5) dieron lugar a pequeños barrios en áreas cuyo manejo del riesgo excede a sus habitantes é interpela la capacidad de respuesta rápida y prevención de la comisión municipal. La utilización de infraestructuras sanitarias y energéticas adaptadas a las condiciones del medio natural y sociocultural abren la posibilidad de generar modelos productivos en las viviendas y el espacio púbico diseñado para servir de soporte de actividades comunitarias generadoras de ingresos, por ejemplo, a través del turismo, así como generar identidad local.

Figura 5. Asentamientos auto-construidos en la Comisión Municipal de Yala

La irrupción del COVID-19 obligó a las estrategias de participación a reformularse en términos de presencialidad: Pasando a operar a partir de herramientas informáticas a distancia. Contrariamente a lo que se presuponía, que las dificultades con la presencialidad iban a menguar el interés en la participación parece haber generado el efecto inverso. Los municipios y los vecinos entendieron la seriedad de la pandemia y la importancia de realizar acciones debidamente coordinadas que posibiliten impactos positivos. La demanda de continuidad en las escuelas y utilización de los espacios públicos indujeron estrategias de participación para el planeamiento territorial con uso más eficiente del espacio público. Pero más allá de algunos logros alcanzados, la evaluación de resultados demuestra la persistencia de desafíos asociados a la resistencia en la modificación de los códigos de ordenamiento que sirven como dispositivos de defensa de intereses especulativos, a pesar de los daños ambientales y sociales que producen. También se advierte en los tres casos, la resistencia a aplicar normas ambientales protectoras de la bio-diversidad por contravenir la explotación del medio natural por actividades rentísticas asociadas al turismo y el desarrollo inmobiliario. En la resolución de planes para los barrios persisten problemas asociados a la seguridad en la tenencia de suelos, dándose contradicciones en los modelos de regularización aplicados que dan lugar a demoras e inconsistencias que ponen en riesgos los procesos de escrituración. También se dan contradicciones entre la aprobación de obras que inciden en los procesos de integración, como emprendimientos comerciales y turísticos sobre terrenos claves para la expansión de los barrios.

Por supuesto que tales aportes son limitados y lo que se requiere es un cambio integral de los modos de operación de las autoridades municipales, visibilizando la red de intereses relacionadas con negocios inmobiliarios. Este es el obstáculo y dilema mayor de la participación, generando irritación de algunos sectores y frecuentes confusiones. En los tres casos existieron instancias críticas expuestas a través de evidencias técnicas sobre los perjuicios generados por los distintos planes de desarrollo urbano. En el caso de Luján llevó a un conflicto abierto con las autoridades municipales ampliamente reflejado en los medios de prensa. En el caso de Salta, surgieron a partir del encuentro de barrios populares en el cabildo de Salta, en el que desavenencias importantes en torno a cuestiones de tenencia de suelos dieron lugar a enmiendas normativas importantes. Igualmente, con Yala sucedió que el desarrollo del plan estratégico y código de ordenamiento urbano dio lugar a tensiones a raíz de la aprobación de urbanizaciones en áreas sin zonificación que llevó a interrumpir el plan por presión de los desarrolladores.

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