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La política habitacional de “intersticios”: un campo de disputa frente a la producción masiva de vivienda estatal. Los casos de Ciudad de Buenos Aires y Avellaneda

Políticas habitacionales de intersticios: un análisis de sus capacidades de integración social.

A partir del análisis de un conjunto de variables intencionalmente seleccionadas en los casos de estudios precedentes, este apartado pretende analizar la capacidad de generar condiciones de integración urbana y social para los usuarios de conjuntos de vivienda estatal producidos por las políticas habitacionales focalizadas o de baja densidad desplegadas en los intersticios de las ciudades de Buenos Aires y Avellaneda.

Tras la descripción hecha de los casos es posible problematizar si las políticas habitacionales focalizadas o de baja densidad objeto de este artículo replican la lógica de producción de la tipología urbano-arquitectónica predominante de las políticas centralizadas de producción estatal llave en mano (Zapata, 2017; Wagner, 2007). En primer lugar, una diferenciación que se desprende de las políticas de construcción de vivienda descriptas es que no conformaron grandes conjuntos habitacionales, ni condensaron un gran número de unidades. El resultado de ello es que tampoco concentraron una densidad poblacional mucho mayor a la de su entorno, ni se diferenciaron abruptamente del mismo por su diseño, tampoco rompieron con la pauta de las manzanas interrumpiendo calles y generando un trazado particular. La producción de estas viviendas implicó mayormente un trabajo al interior del pulmón o de la manzana preexistente, es decir fue una intervención que implicó un completamiento de la trama a partir de sus intersticios en vez de la ejecución de vivienda en grandes parcelas. Por ende se distinguien de las intervenciones de construcción de viviendas que se registraron en el pasado, y mismo de aquellas de primera generación con que convivieron en un período similar en la ciudad (Ostuni, 2010; Najman, 2018).

Sin embargo, no por ello el diseño particular implicó un quiebre (a excepción de los proyectos autogestionarios, como se verá más adelante), de hecho en líneas generales las políticas habitacionales descriptas replican la lógica de producción masiva de los programa llave en mano, pero a otra escala. Tanto los conjuntos habitacionales construidos en Avellaneda como el PRTExAu3 y el PRHLB de la CABA fueron diseñados y planificados por los técnicos de los organismos locales de gobierno. Las empresas constructoras sólo intervinieron en el modo de resolución de esos diseños en el espacio y en la definición de las terminaciones de obra, más no en el diseño estructural de las viviendas. Esta modalidad de producción persigue un fin de lucro, conlleva una lógica de desarrollo territorial donde los pasos para la concreción del emprendimiento habitacional suponen una inversión total, orientada hacia la materialización de la vivienda como un producto, sobre un suelo urbanizado (…) y el ciclo productivo finaliza con la entrega [llave en mano] del producto/vivienda (Rodríguez, y otros, 2007, pág. 13). Este modo de producción responde a una lógica mercantil –dominante-, donde la vivienda es concebida como mercancía, por su valor de cambio.

No obstante esto, en estos dos casos de la CABA, por tratarse de políticas focalizadas, y en la mayoría de los casos analizados de Avellaneda, las familias destinatarias de las viviendas estaban definidas con antelación al proceso de diseño de los conjuntos de viviendas, por lo que los proyectistas de las unidades ejecutoras tenía una noción de los perfiles poblacionales destinatarios para producir diseños más ajustados a las necesidades habitacionales de los futuros usuarios. Asimismo, durante los procesos de producción de las obras, las familias destinatarias fueron invitadas a instancias de participación informativas sobre el avance de sus proyectos, lo que habilitó el seguimiento de la ejecución de la obra ejecutada por la empresa constructora contratada por parte de los futuros beneficiarios. Incluso, en algunos casos, esto habilitó instancias de definición social de detalles menores de obra (carpinterías, espacios de circulación internos u opciones de carácter estético).

A pesar de estos diferenciales que genera una política alternativa, el trabajo de campo realizado mostró que esta ventaja no fue del todo aprovechada por los proyectistas estatales, pues los diseños de la viviendas en lugar de responder a las necesidades habitacionales de las familias (por ejemplo, con cantidad de espacios acordes a las necesidades cuantitativas), respondieron a criterios guiados, por un lado, a una lógica economicista -propia de la vivienda estatal llave en mano- vinculada a una ecuación de optimización de los recursos invertidos mediante una baja de la calidad constructiva y una maximización cuantitativa de las soluciones habitacionales obtenidas, y, por otro lado, a una lógica estrictamente arquitectónica orientada a lograr la integración urbanística de lo materialmente construido a la trama urbana de inserción (premisa, esta última, que cumplió ampliamente con su cometido, pues los diseños de los complejos habitacionales de baja densidad logran “perderse” en la trama urbana). Por lo que los diseños concebidos mostraron mayor adaptabilidad a las características barriales (los complejos que no generaron rupturas con la trama urbana siendo respetuosos de las escalas constructivas barriales –en el caso de PRTExAu3 y de las viviendas del PFV en Avellaneda- y los patrones culturales predominantes del barrio –rescatando en perfil estético de los conventillos en el PRHLB-).

Las tipologías adoptadas en los casos de Avellaneda refieren a prototipos particulares que se diseñaron para cada lote, con edificios bajos de planta baja y dos pisos, en su gran mayoría con posibilidad de circulación interna (ver Imagen 5 y 6). En base a lo observado en el trabajo de campo, ello brindaba la posibilidad de “aprovechar” los fondos de los terrenos. El tamaño de los complejos fue de 18, 32, 45 y, el más grande, de 78 viviendas. En los casos de análisis encontramos mayormente departamentos de 3 ambientes (de 61 mts2), pero también de 2 ambientes, de 4 ambientes (de 70 mts2) y hasta 5 ambientes (de 77 mts2). En todos los casos implicó la construcción de obra nueva, no hubo mejoramiento de los antiguos inmuebles existentes. Por su parte, en CABA, las tipologías adoptadas por nuestros casos de estudio fueron tiras o pabellones de planta baja y 2 o 3 pisos de altura sin ascensor o edificios pequeños de no más de 9 pisos, insertos en la trama de manzana, entre medianeras colindantes (ver Imagen 3 y 4). Los conjuntos construidos mediante el PRTExAu3 constaron de edificios que rondaron entre las 7 y las 40 viviendas promedio, con departamentos de 2 (de 44 mts2), 3 (de 48 mts2) y 4 ambientes (de 55 mts2). Todos los edificios contaron en planta baja con departamentos preparados para personas con capacidades diferentes y con amplios pasillos de circulación y espacios comunes apropiados mediante prácticas decorativas de sus propios usuarios. Además, muchos de los departamentos de planta alta contaron con balcones aterrazados y los departamentos ubicados en la planta baja con amplios patios privados (por ejemplo, de 18 metros de largo en el caso de Estomba 1140). Estas tipologías se repitieron en los demás casos de análisis con una significativa diversidad en sus diseños.

En todos los casos de estudio, sea cual fuere la operatoria, el modo de producción de los conjuntos de viviendas estuvo bajo control empresarial, es decir, la producción de las unidades habitacionales fue ejercida por empresas constructoras que accedieron a la producción vía procesos licitatorios. No obstante ello, en las entrevistas fue posible rastrear diferencias vinculadas a la escala de las empresas que participaron en estas licitaciones. La escala de las obras (y su baja productividad) se presentó como uno de los factores determinantes del tamaño de la empresa a licitar, ya que en función de las características que asumen las obras se requirieron empresas con determinadas condiciones de infraestructura física, técnica y financiera, convirtiéndose esto en un filtro. En este sentido, al tratarse de complejos de escalas pequeñas, las empresas que participaron en estos procesos licitatorios también fueron más chicas y no requirieron de un capital económico voluminoso para el respaldo de la obra (pues se requiere menor cantidad de mano de obra, menos seguros de vida, un inferior acopio de materiales y también se reducen los gastos de servicios). Esta particularidad habilitó el ingreso al sistema de la obra pública a un conjunto de pequeñas (casi familiares) y medianas empresas constructoras, cooperativas de trabajo, obra y/o construcción e -incluso- contratistas por oficio, que no solían estar habituados a trabajar con la estatidad. Estos nuevos actores del sistema de producción de vivienda impulsaron un proceso de diversificación de los actores económicos que intervienen en estos procesos de construcción de vivienda pública e impulsó la generación de nuevos nichos económicos de producción, usualmente concentrados en grandes empresas constructoras.

Ahora bien, las políticas focalizadas o de baja densidad habilitaron también una modalidad de producción alternativa a la llave en mano, esta es la producción autogestionaria del hábitat, la cual encontró cause a través del PAV en la Ciudad de Buenos Aires. Por su parte, la producción autogestionaria de hábitat supone un proceso paulatino de inversión del Estado (10) mediante la transferencia de recursos a organizaciones sociales para la ejecución de procesos productivos de hábitat orientados al desarrollo de los sujetos adjudicatarios. La producción de la vivienda es resultado de un proceso desarrollado bajo la promoción y el control directo de organizaciones sociales que, sin fines de lucro, participan de todas las etapas de la producción de la vivienda: diseño, construcción y habitar; mediante estrategias de capacitación, manejo de información, participación en las decisiones y socialización de responsabilidades (Rodríguez, et al., 2007; Pelli, 1994). Lo hacen desde una lógica que prioriza el valor de uso desde una visión integral del hábitat por sobre su valor de cambio. Los diseños de los conjuntos tuvieron una alta variabilidad, que dependió de algunos factores específicos. Uno de ellos es la modalidad de trabajo del profesional arquitecto de los Equipos Técnicos Interdisciplinarios (ETIs)(11) contratado por las organizaciones sociales. A diferencia de la producción llave en mano, el diseño de estas viviendas estatales es llevado adelante por estos arquitectos con instancias de consulta y revisión por parte de las cooperativas quienes incluso, en algunos casos rechazaron ciertos diseños y solicitaron modificaciones sustantivas a los fines de lograr mejores adecuaciones a sus gustos y necesidades. Inclusive, hubo cooperativas con alto grado de participación interna, que lograron transitar procesos de diseño participativo en talleres colectivos, en donde los usuarios definieron sus viviendas desde pautas culturales propias y con el acompañamiento (desde un rol técnico) de los profesionales.

El tamaño promedio de los conjuntos cooperativos es de poco más de 20 unidades habitacionales por proyecto, habiendo conjuntos de 8 viviendas hasta unos pocos de más de 100 (sólo 2: Coop. el Molino-MOI con 100 viviendas y Coop. Emetele-MTL con 326 viviendas). Si bien, estas viviendas, al ser viviendas estatales también deben cumplir con los estándares mínimos de calidad establecidos por la estatidad, la gran mayoría de los conjuntos superaron ampliamente estas condiciones mínimas y se verificó una mayor adopción de lo físicamente construido a las necesidades habitacionales de los destinatarios de las viviendas y en mayor consonancia con sus patrones habitacionales e identidad cultural (Giglia, 2012; Pelli, 2007). De los 50 conjuntos cooperativos analizados, sólo dos tuvieron unos pocos departamentos de 1 ambiente de entre 38 y 42 mt2 (Cooperativa Corralito y Uspallata) y la mayoría de ellas tuvieron departamentos de 2 y 3 ambientes que fueron de 50 a 75 mt2 y varias cooperativas tuvieron departamentos de 4 y 5 ambientes que llegaron hasta los 98 mt2. También se registraron departamentos que contaron con espacios de crecimiento interno, como la cooperativa Luz y Progreso, Alto Corrientes, 28 de Junio, El Palomar, es decir espacios construidos a doble altura para futuras ampliaciones que desee hacer las familias. Es relevante la conceptualización de vivienda en términos de proceso en la que se insertaron estos conjuntos con posibilidad de ampliación de las viviendas, pues esta concepción de la vivienda se distancian de la idea de vivienda como resultados, para concebirla como un espacio que crece y se modifica a la par que las familias que las habitan. La participación social en las tomas de decisión de los procesos de diseños se configuran como momentos claves y habilitantes de otras formas de materializar la vivienda digna.

En relación a los procesos productivos, hubo organizaciones que implementaron modelos autogestionarios mediante cooperativas de trabajo o empresas autogestionarias o bien contratando pequeñas empresas constructoras (en muchos casos cuasi-familiares o contratistas por oficios), desplegando estrategias de autoconstrucción en algunas etapas o modalidades de ayuda mutua, colectiva y organizada -como parte de la producción autogestionaria- con el fin de abaratar costos y maximizar la utilización del crédito recibido por el PAV en una mejora de las calidades de los materiales constructivos. La producción autogestionaria también habilitó -entonces- la incorporación de nuevos actores económicos –de distintos tamaños- al sistema de vivienda local y, además, prácticas de reducción de costos (en tareas sencillas de obra, compras colectivas de materiales, etc.). La flexibilidad que aporta la autogestión tuvo por resultados viviendas construidas a gusto, medida y necesidades de las familias destinatarias. Esto tuvo expresión en una fuerte correlación entre necesidades habitacionales y características físicas de las viviendas y la inexistencia de alteraciones de lo físicamente construido en los 50 proyectos habitados. La producción autogestionaria, además generó un proceso de eficientización del gasto de los recursos del Estado. Pues el ahorro generado por la producción autogestionaria representó el 40% promedio en relación a las obras ejecutadas al mismo tiempo por el PRTExAU3 y el PRHLB (Zapata, 2017).

El financiamiento de todos los programas analizados fue con fondos públicos, de instancias nacionales (a través de la descentralización de los fondos del PFV), en algunos casos con apoyo de recursos locales de gobierno, o a través de la recaudación de impuestos específicos, u otras fuentes como organismos internacionales de crédito, y, por lo general, con recupero parcial o total de inversiones estatales. Específicamente en los casos de producción autogestionaria de vivienda, las propias cooperativas complementaron los recursos estatales con recursos propios orientados a mejorar las calidades de los materiales o a sustentar las terminaciones de obra que no son contempladas por el crédito estatal.

Asimismo, lo que resulta importante resaltar de la escala de las operatorias –en su mayoría pequeñas- es que no produjeron una ruptura con la trama urbana existente en la que se insertaron –al igual que los otros casos analizados-. Lo que se registró es que el impacto urbanístico de los complejos habitacionales construidos fue bajo y favoreció la renovación del tejido degradado de la ciudad. Incluso, los conjuntos cuya tipología fueron edificios, se insertaron en entornos barriales similares, habilitando una mixtura de estas viviendas estatales con el resto de la trama urbana. Las escalas y características de estos complejos favorecieron, en consecuencia, la integración social de sus adjudicatarios al entorno en el que se insertaron, habilitando un aprovechamiento igualitario de las ventajas comunitarias y urbanas que posibilitó una buena localización territorial (Kaztman, 2001), pero además, evitando o mitigando procesos de estigmatización social por parte de los habitantes de los alrededores por el simple hecho de ser edificios de vivienda estatal.

Esto nos lleva a reflexionar sobre los modos en los que gestionó la vacancia de suelo por la estatidad local, pues el acceso al mismo se configura como una de las variables claves a prestar atención en el análisis de las restricciones y “cuellos de botella” asociados a la implementación de la política habitacional en áreas centrales -principalmente CABA, pero también para el caso del Municipio de Avellaneda-. Entre los casos descritos es posible destacar algunos elementos comunes. En principio, tal como se puede ver en el MAPA 1, los complejos de baja densidad habilitaron una mayor distribución de la política habitacional en la trama urbana de la ciudad, generando diseños distintos, insertos en la trama y diseminados en el territorio. Si observamos los casos de Avellaneda, sobretodo las intervenciones localizadas en Dock Sud y Avellaneda Centro, donde muchos de los predios tenían origen fabril atravesados por quiebras -consecuencia de los reiterados procesos de desindustrialización y su impacto en el área-, o mismo el caso del PAV (12), el PRTExAU3 (13) o el PRHLB (14)], podemos distinguir que la propuesta, además, habilita a recomponer la trama urbana de los barrios (a partir del uso de predios “sueltos” o en desuso). De este modo, sin ser necesariamente lo que sucede en todos los casos, es un tipo de intervención pública que permite vincular una propuesta de construcción de vivienda, con recomposición o mejoramiento del tejido urbano preexistente. Además de esto último, a través de las entrevistas realizadas verificamos que la localización de las viviendas estudiadas tanto en Avellaneda como en CABA generaron para los destinatarios de estas políticas la adquisición de un capital locacional (Abramo, 2003) diferencial que habilitó el acceso a diversas estructuras de oportunidad ligadas a la centralidad que facilitaron el desarrollo de sus vidas cotidianas (15).

Localización de las viviendas estatales de media densidad estudiadas. PFV (Avellaneda) y PAV, PRTExAU3 y PRHLB (CABA) y ejemplificación inserción en trama, 2020.
Fuente: Elaboración propia.

Por otro lado, la intervención en terrenos “sueltos” en los intersticios de la ciudad, en áreas de relativa centralidad (ver MAPA 1) permite matizar la presunta “escasez” de suelo urbano disponible para la ejecución de la política de vivienda (vinculados a los “cuellos de botella” en la implementación de la política de vivienda tanto en la Ciudad como en el Conurbano Bonaerense). Dando cuenta de otra tipología de suelo “vacante” en la ciudad, con predios de pequeñas dimensiones vinculados a antiguas actividades fabriles, cambios de uso y recuperación de inmuebles antiguos, abandonados o sin uso en áreas centrales o intersticiales. Este punto brinda también una salida en vista a la producción de nuevos proyectos, donde con un criterio que habilite de manera combinada una escala más pequeña de obra y la gestión de inmuebles intersticiales se tiende a evitar la construcción de grandes complejos de vivienda en áreas periféricas (allí donde aún existen predios “grandes” disponibles (16)), generando en la mayoría de los casos la reiteración de la trama urbana existente y la reinscripción de procesos de segregación o la asignación de vivienda social en áreas privadas de infraestructura, servicios y/o equipamiento (del Rio, 2012; Ostuni, 2010; Clichevsky, 2007).

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