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La política habitacional de “intersticios”: un campo de disputa frente a la producción masiva de vivienda estatal. Los casos de Ciudad de Buenos Aires y Avellaneda

CABA y Avellaneda, dos casos para problematizar políticas de intersticios urbanos.

Estas políticas habitacionales focalizadas o de baja densidad de producción de vivienda estatal desplegada en los intersticios de las ciudades tuvieron distintos escenarios de emergencia en cada una de las ciudades seleccionadas para el análisis que permearon las características que asumieron en la implementación.

La apremiante crisis habitacional de la CABA de los años ‘80-’90 generó las bases para la ejecución de un conjunto de intervenciones que marcaron un precedente en materia habitacional para las políticas que aquí se analizan. La incipiente participación de base que generó el déficit habitacional local encontró un cauce en los debates que tuvieron lugar tras la autonomización de la Ciudad de Buenos Aires en la Comisión de Vivienda de la recién nacida Legislatura Porteña y en la sanción del artículo 31 (5) de la Constitución local el cual reconoce el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado y promueve la participación activa de organizaciones sociales vinculadas al hábitat en la formulación y definición de una agenda de trabajo legislativo.

Esta dinámica participativa tuvo por correlato la sanción de un conjunto de normativas vinculadas a diversas problemáticas del hábitat popular hacia finales de la década del ’90. Por ejemplo, la sanción de la Ley nº 341/00, que atiende a las históricas demandas de producción autogestionaria del hábitat, e institucionaliza e incorpora la participación social de organizaciones sociales de base en la ejecución de la política; la Ley nº324/99 para dar respuesta a la población ocupante de los inmuebles localizados sobre la Traza de la ex autopista 3 (ambos programas analizados en este artículo); entre un conjunto de otras normativas de importancia para la ciudad (6).

Con posterioridad a la crisis del 2001, estas normativas encontraron un canal de ejecución en el nivel ejecutivo del gobierno local, en la Comisión Municipal de la Vivienda -CMV-. Específicamente, recuperando los casos bajo análisis, la Ley n°341/00 crea el Programa de Autogestión de la Vivienda (PAV). El mismo tiene por objeto la transferencia directa de recursos estatales a organizaciones sociales de base (agrupados bajo la forma de cooperativa, mutual u organización civil) para la resolución autogestionaria de su problemática habitacional (algo totalmente innovador para la anquilosada modalidad centralizada de producción masiva de vivienda estatal). Facilita el acceso a la vivienda a hogares de escasos recursos en situación crítica habitacional, colocando la administración de los recursos financieros públicos y las decisiones constructivas de las viviendas en manos de las organizaciones sociales. Lo distintivo de este programa, además de su modalidad productiva, es que el crédito otorgado a las organizaciones sociales financia la compra de suelo urbano (habilitando a los sectores populares la definición de su localización en la ciudad y el acceso a la centralidad), la construcción de obra nueva y/o remodelación y/o reciclaje de inmuebles y la contratación de un equipo técnico interdisciplinario que acompañe el proceso de construcción material (de los conjuntos de vivienda) y social (de la cooperativa). A la actualidad (mediados del 2020), el programa cuenta con un banco de 110 inmuebles adquiridos, en el marco del programa, de los cuales 50 organizaciones sociales ya finalizaron sus obras y habitan en sus conjuntos de vivienda alrededor de 1354 familias (Ver MAPA 1).

Coop. Uspallata (27 viv. en Parque Patricios), Coop. Sembrar Conciencia (8 viv. Chacarita) y Coop. Casa de Amigos (36 viv., Constitución). PAV. CABA.
Fuente: Tomas propias entre 2014 y 2019.

Por su parte, la Ley n°324/99 crea el Programa de Recuperación de la Traza de la ex Au3 (PRTExAu3) orientado a la radicación de las familias ocupantes de la traza mediante un Plan de Soluciones Habitacionales que combinaba distintas alternativas de acceso a la vivienda entre las que consta la adjudicación de viviendas estatales construidas por la entonces CMV mediante empresas constructoras y entregadas llave en mano. Mediante este programa se construyeron 3 conjuntos de vivienda que dieron solución habitacional a 51 familias de las 1033 familias censadas por la unidad ejecutora por aquel entonces. Tras su errático rendimiento, esta línea de intervención encontró continuidad en la sanción de la Ley 3.396/07 (que reemplaza la anterior) la cual ofreció como solución habitacional -en el marco de un proceso de renovación urbana de la traza- la construcción de 5 complejos de viviendas nuevas llave en mano para 208 familias más (ya todas adjudicadas) localizadas sobre la misma traza. Esta intervención tuvo por objetivo garantizar la radicación de familias afectadas por el proceso de renovación impulsado por el gobierno local en una de las zonas de la traza que requirió la relocalización de una gran cantidad de población ocupante de inmuebles para la liberalización de suelo (7) (Ver MAPA 1).

Giribone 1330 (22 viv., Chacarita), Estomba (22 viv., Chacarita), Le Bretón 4252 (32 viv. Villa Urquiza). CABA.
Fuente: Tomas propias en 2014

Y por último, la movilización política de organizaciones sociales de base del barrio de La Boca también encontró la canalización de sus demandas de hábitat en la reactivación del Programa Recup-Boca a través del nuevo Programa de Rehabilitación del Hábitat del barrio de La Boca (PRHLB) impulsado por la CMV de aquel entonces. Tras el traslado del dominio de 21 conventillos comprados por el Recup-Boca a esta nueva operatoria, se propuso la demolición y construcción de obra nueva de vivienda sobre los antiguos conventillos a través de empresas constructoras contratadas vía licitación (dejando de lado la impronta participativa del Recup-Boca). De las obras proyectadas, sólo se finalizaron 6 conjuntos de vivienda que dieron solución habitacional a 155 familias (Ver MAPA 1).

: Brandsen 626 (12 viv.), Suárez 501 (22 viv.), Palos 460 (30 viv.).
Fuente: Tomas propias en 2015.

Estos tres programa ejecutados en la CABA tienen en común el haber tenido una ejecución errática en el tiempo en función de las distintas gestiones de gobierno que estuvieron a cargo del organismo de vivienda local (la CMV y luego de 2006, el Instituto de la Vivienda de la Ciudad -IVC- que reemplaza al anterior), las cuales no priorizaron presupuestariamente la ejecución de estas obras. El PAV logró cierto diferencial en término de resultados cuantitativos a base de la presión ejercida por las organizaciones sociales de base para la continuación de sus obras. Pues evidentemente la organización colectiva funcionó como una válvula de presión hacia la gestión local.

Otro fue el derrotero de la vivienda estatal de baja densidad en el municipio de Avellaneda. En principio, tuvo un origen diferente, pues esta tipología fue ejecutada en el marco de la implementación municipal de los Programas Federales de Vivienda (PFV). En el período bajo estudio, en Avellaneda la intervención habitacional se apoyó en esta política de diseño nacional y gestión local. La misma, fue implementada desde el año 2005 (8) a la actualidad, con algunos cambios pero ininterrumpidamente.

Los Programas Federales condensaron una batería de líneas programáticas diseñadas por el Estado Nacional que conjuntamente tenían como objetivo la construcción y el mejoramiento de viviendas. Vale precisar que su lanzamiento en 2004 se impulsó tras la crisis social, política y económica del 2001, por lo que esta política se convirtió en una intervención pública con objetivos tanto de generación de empleo e incremento de la actividad económica, como de disminución del déficit habitacional a partir de una inversión de magnitud histórica con especial foco en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) y principalmente destinada a la construcción de vivienda nueva.

A pesar de la distribución de cupos entre áreas del país que surgió de los convenios marcos iniciales, el esquema de asignación efectiva de los PFV fue por medio de convenios específicos de obra acordados entre las jurisdicciones y el Gobierno Nacional. Las jurisdicciones presentaban los proyectos de obra y el Estado Nacional se reservaba la competencia de aprobación de los proyectos; una vez otorgados el financiamiento tenía un desembolso procesual, conforme avance de obra. Las jurisdicciones tenían en sus manos la planificación y el diseño de los proyectos, el llamado a licitación, la gestión de su financiamiento, la selección de los destinatarios y la adquisición del suelo. Este carácter protagónico de los niveles municipales hizo que hubiesen formas ampliamente diversas de ejecutar la misma política de vivienda, tomando la magnitud y el diseño de los proyectos un cariz fuertemente local (Cravino, 2012; Di Virgilio, Aramburu, & Chiara, 2016; Ostuni, 2010; Vio, 2010; Aramburu, 2020).

En el caso de Avellaneda, a diferencia de lo ocurrido en otros partidos del AMBA, todos los proyectos presentados fueron desarrollados desde la municipalidad en coordinación directa con el Estado Nacional, siendo menor la función del Instituto de Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (IVBA). Una de las mayores dificultades para avanzar en el desarrollo de la política a nivel municipal fue la falta de presupuesto destinado a la adquisición de lotes (el financiamiento de los PFV únicamente cubría la superficie mínima de las viviendas estipuladas), por lo que para acceder a los cupos de viviendas y al presupuesto que el programa ofrecía, los municipios tenían que sortear las dificultades de adquirir o gestionar suelo urbano, en el menor tiempo posible. Otro elemento que surgió con el PFV fue la importancia de la “eficiencia” y “eficacia” en la gestión de los recursos y los tiempos de concreción de obra. Las jurisdicciones tenían plazos para el desarrollo de las obras, sino perdían los cupos o se les limitaba el desembolso de fondos.

Para sortear estas dificultades de gestión, Avellaneda fue desarrollando diversas modalidades de ejecución de los PFV. Una de ellas fue la construcción de conjuntos de vivienda estatal insertos en la trama del municipio, que se cuelan en la traza como pequeños proyectos de obra -también llamados por un técnico municipal como el “chiquitaje” de Avellaneda-. Tal como veíamos en el ejemplo de CABA, para esta tipología no solamente se utilizaron predios insertos en la trama urbanizada y consolidada, sino que también se priorizaron pequeños lotes que compartían medianera con otros inmuebles, quedando insertos en distintas manzanas. De este modo, se generaron complejos de entre 18 y 70 unidades de vivienda.

Complejo de Viviendas Programa Federal “Irala y Vértiz» (Localidad Dock Sud). Entrada Calle Virrey Vértiz y a izquierda y derecha continua la trama residencial. Entrada Calle Irala y a izquierda y derecha continúa la trama (45 viviendas).
Fuente: Tomas propias tomadas en 2019 y extraídas de google earth.

A diferencia de los casos vistos para CABA, el origen de este tipo de proyectos está empujado por la búsqueda municipal de “encontrar intersticios donde operar” con los PFV, poniendo foco en la escasez de predios, y aún más de predios grandes (Aramburu, 2020). Así, un proyecto con pocas viviendas fue una solución que habilitó la construcción de vivienda estatal y el acceso a cupos del PFV en un municipio mayormente consolidado. Por otro lado, la elección por la pequeña escala también se vinculó con la posibilidad del financiamiento al que podía acceder el nivel municipal y la escasa independencia económica para el costeo de estas obras. Al depender del presupuesto nacional, un gran complejo de viviendas podría quedar inconcluso ante el retraso de los desembolsos o cualquier problema de esta índole, en cambio un proyecto pequeño tiene mayores posibilidades de ser financiado por la gestión local. De este modo, en el caso de Avellaneda, ante el requerimiento de generar márgenes de acción para intervenir y acceder a los cupos del PFV, los complejos de vivienda de mediana densidad fueron una opción válida para el ejecutivo municipal.

Programa Federal. Complejo de Viviendas “Pasaje Aldaz” (Localidad Avellaneda Centro). Entrada Pasaje Aldaz y entrada calle Chacabuco (51 viviendas).
Fuente: extraído de Google Earth.

En concreto, Avellaneda cuenta con 191 viviendas construidas bajo esta modalidad sobre un total de 2385 viviendas resueltas a partir de los PFV. En la asignación de viviendas la política combinó destinatarios que venían de ser relocalizados de asentamientos o barrios en proceso de urbanización (9), con otros que accedían a la vivienda por demanda espontánea o por ser parte de sindicatos u organizaciones que de una u otra manera había logrado acordar cupos de vivienda con la gestión municipal (por ejemplo vía la donación del suelo como el caso de la Coop. Isla Maciel ltda). Sin embargo, esta modalidad de intervención fue dejándose de lado en la etapa más reciente. En parte, disminuyó el presupuesto que se destinó desde el Estado Nacional, limitándose la posibilidad de nuevos proyectos y mismo poniéndose en juego la ejecución de los vigentes. Pero además, tampoco fue la modalidad priorizada en la gestión local de la política, la cuel comenzó a priorizar proyectos orientados a densificar a partir de edificios en altura (de 10 y 12 pisos), con mayor escala de viviendas y destinados directamente a sectores medios con capacidad de pago anticipado.

Conjuntos habitacionales de baja densidad estudiados.
Fuente: elaboración propia.

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