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La política habitacional de “intersticios”: un campo de disputa frente a la producción masiva de vivienda estatal. Los casos de Ciudad de Buenos Aires y Avellaneda

La vivienda estatal como dispositivo de integración social y urbana. Un abordaje teórico-conceptual.

Castells (1970) explica la falta de vivienda como una manifestación estructural de las condiciones capitalistas en la que es producida. El déficit no es resultado de la urbanización en sí, sino que encuentra su explicación en un desfasaje en la relación entre la oferta y la demanda de vivienda, la cual es determinada por las condiciones sociales en la que es producida. Pues la vivienda tiene por función original la de ser satisfactor de una necesidad biológica-cultural, pero en el capitalismo asume, además, una función económica, es decir, la de ser un bien intercambiable en el mercado. Se trata de un desajuste entre las necesidades -socialmente definidas- de habitación y la producción de vivienda y equipamientos residenciales como valores de cambio. Por lo que, la vivienda, dice Jaramillo (1994) cuenta con una doble función, la de ser una mercancía parte de un proceso de acumulación (valor de cambio), pero también la de representar una necesidad reproductiva de la fuerza de trabajo (valor de uso) y, consecuentemente, un elemento sustancial para la reproducción del propio sistema social.

Por lo tanto, el proceso productivo de la vivienda se desarrolla como cualquier otra mercancía del mercado, es decir, a partir de una inversión inicial en medios de producción y fuerza de trabajo, la construcción de un edificio y, posteriormente, la realización de una ganancia a través de su venta en el mercado y la recuperación de la inversión inicial. Por lo que el acceso a la vivienda está mediada por la capacidad de pago; el mercado sólo provee de viviendas a aquellos sectores de la población económicamente solventes. De allí la necesidad de la integración de las personas al mercado de trabajo y al mercado de bienes urbanos. Pues para quienes no cuenten con los recursos monetarios suficientes para comprar una vivienda, no hay satisfacción mercantilizada posible… (Topalov, 1979). Sin embargo, en América Latina, quedan por fuera de esta posibilidad de acceso a la vivienda mercantilizada amplios sectores de la población, pues las dificultades para acceder a la vivienda se presentaron como un “cuello de botella” persistente en el último medio siglo, que reclamó una intervención por parte del Estado (Harvey, 2007).

Pero el Estado no es productor de valor de uso desde un posicionamiento meramente voluntarista. Según Topalov (1979), en materia de planificación urbana, el Estado trata de un conjunto de aparatos que realizan, mediante un proceso complejo y contradictorio, el interés de la clase dominante (Thwaites Rey, 2005), no persigue la satisfacción de un interés general de la sociedad. Por lo que en la producción de vivienda desmercantilizada el Estado estimula una brecha para la aparición de submercados de acumulación de capital en el sistema de vivienda (submercados dentro de la obra pública especialmente orientados a la producción de vivienda para los sectores que no pueden acceder a ella vía el mercado) y una multiplicidad de nuevos actores que intervinieron en la producción de la vivienda estatal: empresas de la construcción –grandes y medianas, nacionales y extranjeras-, de producción de insumos de construcciones, actores inmobiliarios, financieros, entre otros (Yujnovsky, 1984). No hay que perder de vista, además, que la producción -a escala masiva- de vivienda se configuró como un dispositivo dinamizador del sistema económico, generando las condiciones de acumulación para los distintos actores que participan en la producción (Rodríguez M. C., 1998).

Ahora bien, la producción de vivienda estatal, al estar guiada prioritariamente desde una lógica económica, ignoró el rol social de estas viviendas: el de ser integradoras de sectores sociales marginados del sistema económico. Fernández Wagner (2004) argumenta que históricamente hubo una priorización del aspecto económico (financiar el lobbie de las empresas constructoras y del resto de los actores intervinientes), e incluso del aspecto político (a partir de la reproducción de prácticas de clientelismo), por sobre uno social. Pues lo que se produce remite a una mercancía –la vivienda materializada- que en su esencia está desvalorizada en sus atributos físico-espaciales y en su valor simbólico. Se trata de un producto degradado que desconoce los valores urbanos y sociales primordiales y prioritarios desde una perspectiva de integralidad (3). Por lo que el Estado a partir de normativas y el diseño e implementación de políticas públicas de producción de vivienda estatal resuelve –o agudiza- (O’Donnell & Oszlak, 1981) el problema de la falta de vivienda y/o el acceso a la ciudad, pues establece cómo lo hace, el perfil de los actores que intervienen en la producción, la localización y el perfil de los destinatarios. No obstante, estos procesos no son impulsados por el Estado de manera aislada, sino que se dinamizan en un marco de interacción con otros actores sociales, con distintos niveles de fuerza, que inciden en el alcance y la forma de su resolución.

Históricamente, desde los años ‘40, a partir de una primera generación de políticas habitacionales, el Estado comienza a intervenir en materia de provisión de vivienda desde un esquema centralizado de producción masivo llave en mano. Esta modalidad de producción remite a la construcción directa por parte del Estado de viviendas nuevas, orientadas a la erradicación de poblaciones, en las que intervienen –vía licitación pública- empresas privadas (nacionales e internacionales o mixtas). Los proyectos son concebidos por técnicos estatales sin consultas interactorales, priorizando tipologías de grandes conjuntos habitacionales en barrios autosuficientes, en localizaciones periféricas, en suelo fiscal o privados adquiridos para proyectos puntuales, con deficiente accesibilidad e infraestructura urbana y social. Los destinatarios de las viviendas surgen de una población dispersa, en déficit habitacional, anotada en un listado confeccionado para tal fin por el organismo de vivienda correspondiente y las viviendas son entregadas una vez finalizado el proceso productivo mediante un acto simbólico de entrega de la llave de la vivienda. A lo largo del tiempo se fueron ensayando distintas tipología de producción (monoblock, gran conjunto habitacional, torres o edificios) que fueron sobre la práctica buscando maximizar la acumulación de capital para los mercados productores, pero a la vez, por sus resultados urbanos, habitacionales y materiales negativos, también fueron buscando mejorar las pautas de integración para sus destinatarios (no siempre con éxito). Inicialmente se impulsaron procesos de producción de viviendas orientados al financiamiento de la oferta mediante estrategias directas de producción de viviendas por parte del Estado, mientras que tras las transformaciones estatales de los años ‘70 se produjo un corrimiento hacia el desarrollo de políticas de producción masivas de viviendas orientadas al financiamiento de la demanda, es decir, mediante esquemas orientados a la expansión del mercado de hipotecas, centrando el foco en el financiamiento y en la capacidad de pago del cliente.

Grandes complejos habitacionales de primera generación. Conjunto Soldati (Comuna 8). 1971. 3200 viv. CABA. Conjunto Cardenal Samoré (Comuna 9). 1989. 1218 viv. CABA. Conjunto Nicolás Avellaneda. 1975. 1188 viv. Avellaneda.
Fuente: Tomas propias, 2013 (CABA) y 2019 (Avellaneda).

Esta modalidad de producción masiva de vivienda estatal desatendió dos cuestiones básicas que luego tuvieron repercusiones a escala social y urbana: la tipología de las viviendas construidas (que por lo general tendió a la homogeneización y gran tamaño) y la localización de la población en el territorio (que por lo general tendió a procesos de relocalización). La expresión de estas desatenciones fueron claras: situaciones de hacinamiento que mostraron el desfasaje entre las características de los grupos familiares y las cantidades de ambientes necesarios para una vida digna, alteraciones de lo construido por los destinatarios para adaptar las viviendas a las reales necesidades familiares (espacios con usos distintos al proyectado, como por ejemplo, balcones o living convertidos en dormitorios) y se constituyeron en promotoras de procesos de estigmatización y segregación social y creadores de fronteras simbólicas entre vecinos de un mismo barrio. A esto hay que adicionarle que la falta de regularización dominial de las viviendas –una falencia estructural de la estatidad local- tuvo por consecuencia tardías y conflictivas organizaciones consorciales, que repercutieron en la falta de mantenimiento de los edificios, en la desapropiación por parte de los destinatarios de las viviendas, los complejos y de los barrios de inserción y relaciones vecinales también conflictivas en cuanto a la gestión de las diferencias (Zapata, 2017).

Ahora bien, la neoliberalización del sistema económico de los años ‘70, repercutió en procesos de descentralización y terciarización estatal, que en materia habitacional, se expresaron en una segunda generación de políticas habitacionales con perfiles productivos y resultados sociales y urbanos significativamente diferentes al de primera generación. La población con necesidades de vivienda se dividió en dos grupos con perfiles diferenciados, aquel con algún ahorro, que serían atendidos por la banca financiera privada o sociedades de ahorro y préstamo con créditos flexibles y, aquel sector de recursos insuficientes que sería atendido mediante financiamiento público de vivienda a través de programas caracterizados por la descentralización. Institucionalmente esta reestructuración repercutió, por un lado, en la descentralización de la ejecución de la política en las escalas municipales de gobierno a partir de la transferencia de responsabilidades y tareas hacia organismos de este nivel, e incluso, a organizaciones no gubernamentales, organizaciones sociales de base o empresas privadas (que asumen responsabilidades en alguna etapa del proceso de ejecución de la política). Y por otro lado, se despliega una política habitacional des-clasada, basada en una lógica de proyecto y orientada hacia la focalización y la radicación(4). Esta reestructuración incidió en la promoción de una ejecución más “territorializada” de la política de hábitat que abrió –a escala local- el juego a nuevas relaciones sociales y políticas. Estas políticas alternativas encontraron cause recién en los ‘90 con la consolidación del neoliberalismo menemista y a partir de la reestructuración de las funciones del Estado, y en el nuevo siglo a partir de la reactivación económica (aunque siempre como una opción marginal y poco impulsada financieramente por la estatidad).

Además del carácter marginal que asumió esta tipología de política en su ejecución, existe cierta vacancia en relación a la recuperación de sus resultados por parte de la academia a los fines de indagar sus impactos en términos sociales y urbanos. Queremos demostrar en este artículo las huellas en materia de política habitacional que dejaron algunas de sus experiencias en dos municipios claves del AMBA: la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Avellaneda, a partir del análisis de un conjunto de variables analizadoras de la capacidad de inclusión social que emergen de estas experiencias.

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