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Conflictos, desafíos y oportunidades en los procesos de reurbanización en ciudad de Buenos Aires. El caso Villa 20, Lugano

El proyecto Villa Olímpica

De manera concomitante a este proceso, Larreta anunciaba uno de los principales proyectos para lograr la integración de sur de la ciudad: la construcción de la sede de los Juegos Olímpicos de la Juventud que se realizarían en el año 2018, en los que el sur de la ciudad sería la casa de los deportistas y una vidriera para el mundo. Para llevar adelante este proceso debió sancionarse una ley (Nº 5704) que permitiera la construcción del complejo de departamentos que conformarían la Villa Olímpica.

Esta ley se sancionó a fines del 2016 e implicó que el viejo Parque de la Ciudad se fraccione para generar nuevos usos. Así es como se distribuye el nuevo suelo urbano fraccionado de la siguiente manera: 45 hs quedan como UP “Parque de la Ciudad”; 4,8 ha Para el Hospital Cecilia Grierson; 10 ha Como Área de Equipamiento; 3,6 ha repartidas en 5 manzanas son las viviendas de Villa Olímpica que junto a 12 ha más conforman el Distrito U “Villa Olímpica”.

Cabe destacar que la ciudad incorporó 32 manzanas a partir de la sanción de la ley 5704 que produjo el cambio de norma sin que eso implique algún aporte adicional por parte de futuros inversores. La modalidad de venta de esas 32 manzanas queda poco clara en la ley, dejando a la Corporación Sur (14) a cargo de este proceso. Asimismo señala que los montos recaudados por la enajenación de estos terrenos, que ya están urbanizados por medio de la inversión pública, deben distribuirse en un 50% para llevar adelante obras en la comuna 8 y el otro 50% para el proceso de urbanización de la Villa 20. A la fecha, no existe ningún tipo de información sobre la venta de estas tierras o sobre lo recaudado y su destino. El presupuesto para urbanización de la Villa 20 no tiene como fuente fondos que hayan resultado de la venta de tierras.

La misma ley establece que una vez terminados los juegos, los 1200 departamentos podrían ser adquiridos a través de un sistema de crédito del IVC en el marco de un desarrollo que excede a la Villa Olímpica y prevé inversiones en toda la zona.

No puede pensarse la emergencia de la Villa 20 sin tomar en cuenta el desarrollo de los juegos olímpicos aunque el gobierno siempre intentó mantener los proyectos absolutamente separados.

El proceso de reurbanización de la Villa 20

El proceso de reurbanización es llevado adelante por el IVC de acuerdo a lo que indica la ley 5.705/2016. El organismo conformó un equipo con una coordinación específica destinada a la Villa 20 que estableció la dinámica de funcionamiento de los actores e instituciones que deben formar parte del proceso de reurbanización.

En este marco se estableció el funcionamiento de una “Mesa Técnica” encabezada por el IVC y conformada por los actores representantes de los vecinos, organizaciones e instituciones que forman parte de la “Mesa Activa por la Urbanización”. La Mesa Técnica trabaja en todos los puntos que van definiendo los avances del proceso de urbanización presentados por el IVC. También realiza propuestas sobre el desarrollo del proceso y los temas que aún no han sido abordados que en muchos casos son coincidentes con los principales aspectos que no han sido contemplados en la ley.

Cabe mencionar que el IVC avanzó en muchos casos sin que las decisiones fueron consensuadas, o incluso contrarias a lo acordado poniendo de manifiesto las falencias del proceso participativo. El caso de las licitaciones para las viviendas nuevas en el predio Papa Francisco es representativo en este sentido. El proyecto prevé la construcción de 1700 viviendas en 4 etapas. La primera licitación para la construcción de 525 viviendas en seis edificios sobre la Av. Francisco de la Cruz se lanzó con los primeros planos diseñados por el IVC sin tomar en consideración las modificaciones propuestas por la mesa que trabajó en una propuesta concreta. En la actualidad, vemos en la ejecución de las viviendas que estos cambios no se han podido incorporar, a pesar de la promesa de que serían incluirían, y que además plantea otro problema a futuro que será la diferencia con las siguientes etapas que tienen diferencias de diseño y de proyecto (15).

No faltaron las críticas al gobierno por su apuro por la construcción de las viviendas nuevas y más visibles para quienes no viven dentro del barrio porque los 13 nuevos edificios a concretar en las etapas 1 y 2 están emplazadas sobre la Av. Cruz y dado que su inauguración está prevista para el mes de julio, casi en paralelo al inicio de los Juegos Olímpicos de Juventud. Este ejemplo pone de manifiesto que el proceso participativo hubiese permitido rediscutir la tipología de las viviendas de acuerdo a la información que brindaba el censo, el tipo de diseño para mejorar el uso y aspectos como la adjudicación de las viviendas, la regularización dominial, la conformación de los consorcios y el mantenimiento de espacios comunes. Todos estos temas, especialmente, cuáles son las familias que van a vivir en los nuevos departamentos y de qué manera se va a definir la elegibilidad de las mismas, aún son un interrogante dentro del proceso.

Otros de los puntos conflictivos del proceso de reurbanización son las obras en el barrio consolidado o macizo (16). Las 33 manzanas del barrio requieren de un proceso de mejoramiento que necesita de un plan que abarque el mejoramiento de vivienda, esponjamiento, la traza de nuevas calles y fundamentalmente las obras de infraestructura para formalizar los servicios públicos (agua, cloacas, pluviales, electricidad). En el proceso de discusión de la ley, la pelea por la simultaneidad de obras fue una de las batallas perdidas por parte de la mesa activa, pues no hubo acuerdo por parte del gobierno de incluir este artículo. Este pedido hace referencia a que el proceso de construcción de obra nueva se realice en forma concomitante con las que son necesarias en el barrio consolidado.

Casi año y medio después podemos observar el porqué de esta negativa por parte del gobierno y el porqué de la gran preocupación por parte de los vecinos del barrio. La realidad muestra que aún no se ha podido avanzar con prácticamente ninguna obra estructural, ni de mejoramiento, que haya permitido que los habitantes del consolidado puedan mejorar su calidad de vida. Desde desacuerdos internos entre las áreas de gobierno participantes de la urbanización, hasta problemas con la empresa que ha ganado la licitación (17), hicieron que el avance sea prácticamente nulo. No así en el sector de viviendas nuevas, el cual se encuentra a casi un 50% de ejecución.

La regularización dominial merece un capítulo aparte en este proceso, pues la discusión e intercambio sobre cómo se concretará dicha regulación, tanto en las viviendas del consolidado como en las viviendas nuevas de “Papa Francisco”, aún no ha comenzado formalmente. Este no resulta un tema menor, pues ya han sucedido definiciones en donde se divisan algunos puntos que serán fundamentales a la hora de decidir dicha operatoria.

Uno de los puntos tiene que ver con el tratamiento a los inquilinos del barrio que no tiene la posibilidad de acceder a una vivienda nueva, por lo que el abanico de soluciones se acota. Esto se cruza con los límites entre los vecinos que ponen a disposición alguna parte de su vivienda en alquiler, o tiene otra casa de algún familiar, con aquellos vecinos que se dedicaron a construir inquilinatos.

Otro de los puntos es el scoring que dará las prioridades para los vecinos que se mudarán a las viviendas nuevas (las cuales tienen que ver con la afectación por apertura y esponjamiento en el marco del PIRU, antigüedad, discapacidad, hacinamiento y situación social, en ese orden de prioridades). Este ranking parece correcto, pero tiene su punto límite cuando se cruza con el tercer punto que es la capacidad de pago, de cumplimiento de pago de servicios y expensas futuras.

Todos estos puntos que hemos mencionado no agotan el debate sobre este proceso de reurbanización, que está en pleno desarrollo, pero son indicativos de algunos nudos de conflicto que tienen impacto concreto en los resultados que al día de la fecha se ven en el barrio. Según nuestra perspectiva, parte de estas tensiones, pueden estar ancladas en la mirada que tienen sobre la participación por un lado el gobierno y por otro cada uno de los actores e instituciones que son parte del proceso.

El gobierno pareciera estar abocado a implementar un proyecto, que ya está diseñado, y poder validarlo en la Mesa Técnica de modo de que la gestión se encuentre legitimada y acorde con lo que establece la ley. Por otro lado, otro grupo de actores entre los que se encuentran los vecinos, organizaciones sociales y políticas, de la sociedad civil, técnicos e instituciones, pujan por ser parte de las decisiones y en cada una de las etapas se ponen en juego temas nodales que hacen a la definición misma de lo que significa un proceso participativo y en el mismo sentido cuáles son los alcances de la reurbanización.

En este sentido, alguno de los interrogantes que quedan abiertos son si este proceso podrá reconocer que el crecimiento de la Villa 20 no solo refleja que ha aumentado la población sino fenómenos como la densificación promovida por la autoconstrucción y el esfuerzo personal, el mayor hacinamiento, la aparición de la figura del inquilino que también muestra el desarrollo de la construcción de viviendas destinados a este fin, entre otros aspectos que nos llevan a pensar que la villa no puede pensarse simplemente como un barrio informal homogéneo. Siguiendo a Víctor Pelli (2007) cuando analiza que los satisfactores de las necesidades habitacionales cambian permanentemente en función de las variaciones propias de las situaciones de pobreza, nos preguntamos si el gobierno podrá dar respuesta a los principales demandas que existen en el proceso que no hacen más que mostrar que en esos pedidos que se acumulan lo que se pone en relieve es la noción de integralidad y los alcances del proceso de reurbanización.

Presupuesto y ejecución de obras. Una comparación entre el proyecto Villa Olímpica y la reurbanización de la Villa 20.

Siguiendo con la tesis que planteamos en este artículo respecto a analizar el proceso de reurbanización de Villa 20 en conjunto con el de la construcción de la Villa Olímpica, nos interesa abordarlo también desde el presupuesto y la ejecución de las obras de vivienda nueva que demandan los dos proyectos: Villa 20 y Villa Olímpica.

El siguiente cuadro contiene los fondos asignados por programas para proyectos Villa Olímpica y Villa 20 para los ejercicios 2016, 2017 y 2018. Cabe mencionar que se han consignado los totales por organismo interviniente sin discriminar por programa y obras para facilitar la lectura de la inversión total. Las obras de Villa 20 se realizan a través del IVC y la SSHI (antes SECHI) dependiente de Jefatura de Gabinete de ministros y Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat respectivamente. Las obras de la Villa Olímpica se ejecutan a través de un programa específico creado en el marco del Ministerio de Desarrollo Urbano y Transporte. Respecto al año 2018 solo podemos consignar los montos sancionados por la ley de presupuesto ya que aún no han sido publicada la ejecución presupuestaria que se informa por trimestres. Los valores devengados son los que efectivamente se gastaron y se ejecutaron. Villa Olímpica tiene inversiones en años previos (18), que resultan montos menores, por esto mismo es que iniciamos el análisis a partir del año 2016, que fue cuando se anunció la concreción de los dos proyectos.

  ORGANISMO 2016 2017 2018
V.20 SANCION DEVENGADO SANCION DEVENGADO SANCION
Jefatura de Gabinete de Ministros – IVC $101.529.880 $2.016.404.000 $890.240.876 $1.297.993.000
Ministerio Hábitat y Dearrollo Humano – SSHI $19.107.787 $124.553.709
TOTALES VILLA 20 $101.529.880 $2.016.404.000 $909.348.663 $1.422.546.709
V. OLIMP Ministerio de Desarrollo Urbano y Transporte $838.596.484 $1.174.673.786 $1.247.348.327 $1.513.375.900 $143.439.056

Fuente: elaboración propia según datos de ejecución presupuestaria publicados en el B.O de la Ciudad de Buenos Aires.

El año 2017 fue el de mayor avance para ambas obras, aunque se puede observar que hubo diferencias en cada uno de los proyectos entre lo sancionado en el presupuesto anual y lo que finalmente se ejecutó (devengado).

La Villa 20 tenía asignado para el 2017 un total de $ 2.016 millones de pesos, y el gasto real a fin de año fue de $ 909 millones. Lo contrario le sucede a Villa Olímpica, que tenía asignado un presupuesto de $ 1.247 millones de pesos y el gasto a fin de año fue mayor, de $ 1.513 millones de pesos.

Entonces, lo que se observa es que se produjo una subejecución de $ 1.107 millones en Villa 20, mientras que el gasto para la Villa Olímpica aumentó en $ 266 millones.

Desde 2016 a la fecha, el GCBA concretó la construcción de toda la villa olímpica que contempla la apertura de calles, las obras de infraestructura, el espacio público, las instalaciones deportivas y los 1200 departamentos. De acuerdo a lo que analizamos en el apartado anterior respecto a la situación de la Villa 20, podemos decir que existen importantes diferencias tanto en la ejecución presupuestaria como en el desarrollo de los tiempos de obras que ponen de manifiesto las prioridades de gestión del GCBA.

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