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Conflictos, desafíos y oportunidades en los procesos de reurbanización en ciudad de Buenos Aires. El caso Villa 20, Lugano

Inicio de la gestión de Horacio Rodriguez Larreta en la ciudad de Buenos Aires.

Horacio Rodríguez Larreta inicia su gestión como Jefe de Gobierno de la Ciudad el 10 de diciembre de 2015, inaugurando el tercer gobierno del mismo signo político en la ciudad, y al mismo tiempo en que Mauricio Macri (anterior Jefe de Gobierno) asume la presidencia de la Nación y María Eugenia Vidal (anterior Vice Jefa de Gobierno) lo hace como Gobernadora de la provincia de Buenos Aires. La Nación, la ciudad y la provincia de Buenos Aires son gobernados por las tres principales figuras del PRO, partido que ganó las elecciones, que a su vez tuvieron las mayores responsabilidades en la gestión de Ciudad de Buenos Aires en los últimos dos gobiernos macristas (2007-2011/ 2011-2015).

En su primer discurso como Jefe de Gobierno, luego de su juramento ante la Legislatura Porteña” (1), Larreta señala que su gestión será la continuidad del gobierno de Mauricio Macri al que juzga “como el mejor de la historia de la ciudad” y que su labor tiene la “responsabilidad histórica” de duplicar los logros obtenidos por “la gran oportunidad de poder trabajar en equipo con el Gobierno Nacional y con la provincia de Buenos Aires. Esta perspectiva toma cuerpo en el proceso de urbanización de villas dado que anuncia que el traspaso de los terrenos nacionales a manos de la ciudad se realizaría cuanto antes como respuesta a algo “que los vecinos no podían esperar más”(2).

Esta mirada trae a debate lo que podemos llamar el primer modelo del macrismo para abordar el problema de la urbanización de villas, que estuvo basado en los procesos de regularización dominial y mejoramiento (Riofrío y otros, 2001). La urbanización se asociaba a la entrega del título de propiedad, que era planteado como el hecho de gestión más relevante y el que le permitiría a cada una de las familias igualarlas igualdad de derechos (3).

Por otra parte, en el mismo discurso, señala como una de las prioridades del Gobierno la urbanización de villas, trayendo como ejemplo el proceso llevado adelante en el Barrio Los Piletones, ubicado en Villa Soldati, especialmente por el consenso alcanzado con los vecinos y organizaciones. Aunque Larreta no hace una referencia explícita, la idea del consenso en este caso, puede estar vinculada al apoyo de la dirigente social Margarita Barrientos, a cargo del Comedor Los Piletones, que ha manifestado su apoyo a la gestión PRO y acompaña a Macri desde sus inicios en la gestión de la ciudad.

Sin embargo, a pesar de mostrar continuidades con los dos gobiernos que lo precedieron, Larreta establece cambios que muestran diferencias en relación con las anteriores experiencias con respecto a la urbanización de villas. En sus primeros meses de gestión anuncia el “Plan Treinta y Todos” que prevé el plan de urbanización e integración de la Villa 31 y 31 bis para el que crea la Secretaria de Integración Social y Urbana en la órbita de Jefatura de Gabinete de Ministros (4), la cual estará abocada específicamente a este proceso, contando con el financiamiento y apoyo del Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

El IVC (Instituto de Vivienda de la Ciudad) (5) vuelve a tener mayor protagonismo en el proceso de urbanización frente al cambio que produce en el nuevo organigrama en el que la Secretaría de Hábitat e Inclusión (SECHI) pasa a ser Subsecretaría de Hábitat e Inclusión (SSHI). Respecto a la asignación presupuestaria, la función vivienda presenta aumentos presupuestarios respecto a los períodos anteriores, aunque con reasignaciones y sub ejecuciones como puntualizaremos más adelante.

Larreta declara en octubre de 2016 en una nota en el Diario Perfil: “Quiero una ciudad sin villas” (6) como un objetivo de su gestión. La nota estuvo motivada por la participación del Jefe de Gobierno para presentar el proyecto de urbanización de la Villa 31 en las reuniones previas a la realización del evento mundial Hábitat III que organiza Naciones Unidas cada 20 años y reúne los principales desafíos para el desarrollo urbano de las ciudades de la región.

Además de la participación en foros internacionales llevando la propuesta de integración urbana como sello de su gestión, Larreta también anuncia que nuevos procesos de urbanización. Cabe destacar que los mismos comparten dos particularidades: i) cada uno se realizaría a través de la sanción de una ley específica de urbanización, que requeriría de un consenso dentro de la legislatura porteña; ii) los proyectos podían aparecer asociados –con mayor o menor grado- a otros proyectos para la ciudad. Puntualmente nos referimos a la urbanización del asentamiento “El Playón de Chacarita” vinculado con la apertura de la Av. Triunvirato, del “Barrio Rodrigo Bueno” asociado a la sanción de norma urbana para la construcción del Barrio Solares de Santa María en un terreno cercano, y a la urbanización de la Villa 20 relacionada con la creación y construcción de la Villa Olímpica para los Juegos Olímpicos de la Juventud que se realizarán en octubre de 2018.

Las leyes de urbanización promovidas desde el ejecutivo se circunscribían solo a cambios de normativa urbana en un determinado polígono estableciendo apertura de calles y detalles sobre alcances constructivos (7). En cambio, las propuestas que emanaron desde las organizaciones y vecinos proponían ampliar la mirada sobre los diferentes elementos que deben ser tomados en cuenta para promover un proceso de urbanización, especialmente la participación activa de organizaciones, vecinos y técnicos que puedan asesorarlos.

A partir de la presión y movilización de estos sectores, que dan cuenta de la larga lucha por el reconocimiento a los reclamos de la población villera, se alcanzan leyes de urbanización que en mayor o menor grado contemplan instancias de participación vecinal y regulan aspectos que exceden ampliamente a la normativa urbana propuesta por el gobierno. Entre los principales ejes que se ponen en discusión podemos mencionar: reconocimiento del proceso de integración socio-urbana, etapas del proceso de urbanización, realización de diagnóstico y censo, aspectos relativos a vivienda nueva, créditos, mejoramiento, infraestructura, reconocimiento de desglose familiar y establecer prioridades para la adjudicación de vivienda.

Un capítulo aparte merece la sanción de la ley 3.343 de urbanización de la Villa 31 y 31 bis sancionada en el año 2009 a partir de la iniciativa de la Mesa Activa por la Urbanización compuesta por vecinos, organizaciones y técnicos de la Universidad de Buenos Aires, que junto con legisladores de la oposición alcanzaron una norma que funcionó como un antecedente virtuoso para las leyes que se sancionarían años más adelante. La misma mesa que continuó activa elaboró en el año 2011 un proyecto de urbanización que luego se conformó como el Dictamen de la ley 3.343, que a pesar de los anuncios del nuevo gobierno de Larreta respecto al proceso de urbanización y la necesidad de alcanzar consensos, hasta el día de la fecha no ha sido tratado en la Legislatura Porteña. En cambio, la nueva gestión presenta como prioritaria para el proceso de urbanización la ley 5.733 para el traslado de la Autopista Illia que fue sancionada en diciembre del 2016.

En relación con las diferencias con las dos gestiones anteriores, sintéticamente podemos decir que los gobiernos macristas han tenido marchas y contramarchas en relación con la urbanización de villas con muy magros avances. En los primeros años de gestión de Macri, su discurso estuvo basado en la erradicación o en propuestas como las que esbozó la ex vice jefa de Gobierno, Gabriela Miccheti (actual vicepresidenta de la Nación) en los que entendía que la solución más eficiente y barata era pagarle una casa a cada uno de los vecinos para liberar los terrenos de la Villa 31 dado su valor por la ubicación estratégica(8).

Luego, como mencionamos anteriormente, hacia fines de su primer mandato, lleva adelante el modelo de urbanización vinculado a la regularización dominial (9). Este proceso lo promueve la Corporación Buenos Aires Sur y la Secretaria de Hábitat e Integración Barrial (SECHI) que fue creada en el año 2011 en el marco del ese entonces Ministerio de Desarrollo Social. La Corporación Sur tuvo a cargo la urbanización del Barrio Los Piletones a partir de un modelo de intervención que contempló obras de infraestructura, mejoramiento de vivienda y entrega de títulos de propiedad, el cual tuvo serias fallas en su implementación y alcance. Hasta la actualidad, la Junta Vecinal electa de Los Piletones, junto con otras instituciones y actores, vienen reclamando por la fallida urbanización que trajo más problemas que soluciones al barrio y especialmente por la falta de participación (10).

El presupuesto destinado al Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC), máximo órgano a cargo de las políticas de vivienda, durante la gestión de Macri, descendió en relación con el presupuesto total sumado a la subejecución presupuestaria como práctica habitual en todos los ejercicios mientras que la población residente en villas y asentamientos aumentó de acuerdo a lo que muestran las estadísticas nacionales y de la ciudad (11).

Durante los años 2013 y 2014 tiene una sanción similar de alrededor de 950 millones de pesos, que terminan con un gasto efectivo en el orden de los 700 millones de pesos. En el año 2015 la sanción aumenta a 1.155 millones de pesos, pero termina con un gasto de alrededor de 770 millones de pesos, muy similar a los años anteriores.

El presupuesto del año 2016, primer año de la gestión Larreta, aumenta a 1550 millones de pesos con una ejecución mayor a la de años anteriores, de alrededor de 1350 millones de pesos. El año 2017 fue el año de la gran ilusión, el presupuesto da un gran salto con una asignación de 7075 millones, que finalmente no es plenamente utilizado con un monto devengado de 3391 millones de pesos. Excede el marco de este trabajo realizar un análisis pormenorizado de la ejecución presupuestaria de la función vivienda, que por otra parte no sólo le corresponde al IVC, pero el objetivo es mostrar con estos datos algunos de los cambios que se producen pero también los problemas de subejecución presupuestaria, que mirado de manera detallada podría dar cuenta de otras áreas que continúan siendo desatendidas disminuyéndose su presupuesto en relación con las gestiones anteriores.

    SANCION DEVENGADO
MM 2014 $958.076.900 $686.301.775
2015 $1.115.189.177 $773.151.742
HRL 2016 $1.547.020.119 $1.343.280.611
2017 $7.075.703.395 $3.391.224.220
Fuente: elaboraciòn propia según datos de ejecución presupuestaria publicados en el B.O de la Ciudad de Buenos Aires.

De este modo, vemos que en principio la modalidad de abordaje de la problemática de villas y asentamientos tiene diferencias con los gobiernos anteriores, (dinamismo, eje en lo discursivo, cambios institucionales de organigrama que incluyeron la creación de secretaria con jerarquía y presupuestos) aunque esto no significa necesariamente que hayan modificado el rumbo en relación con el modelo inaugurado en el macrismo en la gestión de la ciudad. En este marco, la propuesta de este artículo es ahondar en el análisis de estas continuidades y rupturas a través de la mirada específica del proceso de urbanización de la Villa 20.

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