3. La aprobación de la ley 6.129: acierto en el diagnóstico y respuestas erráticas.
A mediados del 2018, meses antes de la aprobación de la ley, un conjunto de
organizaciones territoriales, académicas y de la sociedad civil -algunas de las cuales
integraban la mesa técnica que se reunió en el transcurso del año 2018 para redactar la ley en
conjunto con la Secretaría de Integración Social y Urbana, organismo a cargo de la ejecución
del proyecto- presentaron en la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires un documento de
gestión y usos del suelo, en el que se proponían instrumentos de normativa urbana que podían
ser útiles para inhibir el ingreso irrestricto del mercado formal una vez urbanizada la villa, en
aras de generar garantías de permanencia en el suelo de sus actuales habitantes.
De este modo, se propuso la delimitación de una zonificación de interés social,
inspirada en algunos antecedentes cercanos que han dado buenos resultados en Brasil
(Alfonsín, 1997) y, junto con ella, una batería de dispositivos tendientes a limitar el libre
tráfico comercial de los inmuebles, como la prohibición de venta a personas jurídicas -salvo
que se trate de cooperativas de vivienda-, la prohibición de englobamiento de parcelas, el
cargo de vender a persona humana con fines de vivienda única, e incluso se planteó la
posibilidad de visitar otros derechos distintos al dominio perfecto, como el derecho de
superficie, el derecho de uso o el alquiler social. Además, se propusieron mecanismos
facilitadores de la permanencia como tarifas sociales por polígono y exenciones en el pago de
servicios públicos, para supuestos de emergencia (1).
El diagnóstico elaborado por las organizaciones en relación a los riesgos del proceso
pareció ser compartido por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, no obstante lo cual las
soluciones que la ley acabó ofreciendo parecen ser cuanto menos insuficientes.
La ley 6.129 expresa en su segundo artículo que el objetivo de la misma es la
radicación definitiva de los habitantes en un hábitat adecuado, y que su implementación debe
realizarse respetando: los principios de igualdad social y de género, de no discriminación, de
sustentabilidad, de justicia espacial y ambiental, de derecho a la ciudad e integración e
inclusión socio urbana; la prohibición de desalojos forzosos; y la seguridad en la tenencia
para todos los habitantes, resaltando que en ningún caso la incapacidad de pago será un
obstáculo para garantizar este derecho. Asimismo, afirma que deberá procurarse la
posibilidad real de permanencia en el tiempo de los actuales habitantes del barrio, impulsando
para ello instrumentos que fortalezcan el arraigo.
Sin embargo, luego no se detalla ningún instrumento específico para asegurar tales
objetivos, sosteniéndose como principio que la seguridad en la tenencia será satisfecha a
través de escrituras traslativas de dominio (art. 44), salvo para casos excepcionales de
incapacidad de pago, en donde deben explorarse otras formas (art. 56).
Los únicos dos mecanismos de reaseguro de la función de vivienda social que la ley
prevé son: que el destino y uso de la unidad sea siempre de vivienda única y definitiva (art.
47) y que el comprador compruebe una residencia mayor a dos años en la villa, cargo que
puede ser levantado abonando tres veces el valor de la hipoteca establecido en la primera
escrituración (art. 53), lo que supone una clara “flexibilización del marco normativo para
favorecer la mercantilización del suelo” (González Malagón, en prensa). Además se introduce
la posibilidad durante los primeros cinco años de que el gobierno haga uso del pacto de
preferencia a su favor (art. 55). Evidentemente, los mecanismos son insuficientes; el primero
por ser fácilmente neutralizable mediante un pago mayor, haciendo que quien más dinero
tenga se encuentre en mejor posición para sortear la limitación, y el pacto de preferencia
porque depende exclusivamente de la voluntad política del gestor de turno de readquirir la
tierra, rigiendo solamente durante el exiguo plazo de cinco años.
Bajo esta modalidad, a diferencia de otros planes de urbanización que han tenido
lugar en América Latina sobre tierra privada en los que el mecanismo idóneo ha sido la
expropiación (Azuela y Cancino, 2007; Azuela, 2013), el proyecto de integración de la Villa
31 supondrá una importante transferencia de suelo público a manos privadas, ya que los
terrenos donde se afinca la villa son propiedad del Estado Nacional, que serán transferidas al
Gobierno de la Ciudad para su futura adquisición por parte de los habitantes. Más allá de lo
plausible que creamos que pueda ser el reconocimiento por parte del Estado de que los
residentes de la Villa 31 son los legítimos dueños de la tierra en la que habitan, el modo de
regularizar no es sino una privatización de tierra pública que ingresa así al mercado formal de
suelo.
La urbanización de un asentamiento popular es un momento decisivo respecto al
modo en que queda configurada la relación entre Estado y propiedad en el territorio, en tanto
se erige como la oportunidad adecuada para hacer compatibilizar el derecho individual a la
propiedad que se reconoce, con los fines sociales y el interés general que la urbanización
persigue. Para equilibrar los objetivos colectivos de un proyecto de urbanización -como son
la garantía de arraigo y permanencia- con los deseos individuales, evitando que estos últimos
frustren los primeros, la regulación urbanística puede establecer parámetros que limiten el
ejercicio del derecho a la propiedad (Acosta, 2019).
Recordemos a la par que, tal como indica Maldonado (2013), la función social de la
propiedad en la Argentina no se encuentra expresamente reconocida desde la derogación de la
constitución peronista de corte social en 1957. Sin embargo, el Código Civil y Comercial que
entró en vigencia en el año 2015 adscribe a otra tesis distinta a la de la función social, pero
que resulta útil para pensar las interacciones entre la soberanía estatal y la propiedad privada,
que es la del interés general. De esta forma, el ejercicio del derecho a la propiedad empezó así
a quedar subordinado a la idea del interés general y al respeto de los derechos colectivos (arts.
240 y 1941). Por otro lado, podemos sostener que la ley 6.129 abona a la tesis de la función
social de la propiedad, al referir que deben respetarse los principios de derecho a la ciudad en
las intervenciones en la Villa 31, entre los que se ubica la función social y ambiental de la
propiedad (Maldonado, 2013).
Pese a todo ello, parecen haber primado dos fundamentos que han colaborado para
definir al dominio perfecto como única forma de formalizar jurídicamente, y para diferir la
discusión más pormenorizada en torno a los instrumentos específicos de arraigo. Por un lado,
un fundamento más coyuntural, basado en la convicción política por parte de la gestión local
actual de que el mercado es el mejor asignador de recursos urbanos. Por otro lado, un
paradigma legal estructurante de la cultura legal argentina, de fuerte tradición privatista
(Petrelli, 2013), que entiende que nuestra arquitectura legal no ofrece al Estado recursos
distintos al dominio perfecto para llevar a cabo una regularización de la posesión.
En virtud de todo esto, aparecen sospechas de que la intervención estatal se haga al
solo efecto de liberarle espacios al mercado, concluyendo allí su misión, toda vez que no
programa ni se obliga legalmente a regular las dinámicas de suelo futuras que puedan acaecer
una vez urbanizada esa tierra, más allá de los modestos instrumentos presentados.
4. Conclusión.
Con lo dicho no nos interesa adscribir ciegamente, por razones de capricho
ideológico, a la idea de que la entrega de vivienda social en dominio perfecto nunca pueda ser
la forma de regularizar dominialmente en el marco de procesos de reurbanización de
asentamientos populares.
De hecho, sabemos que desde el imaginario social más divulgado, la entrega de
inmuebles en propiedad privada parece ser la mejor manera de reconocer el derecho a la
vivienda. Incluso, más allá de las representaciones sociales que pululan en el imaginario
popular -y pese a lo que podamos pensar en relación a que el derecho de propiedad ejercitado
de manera plena suele operar en oposición a la efectivización del derecho a una vivienda
adecuada, y no como su condición de posibilidad-, no es menos cierto que en nuestra cultura
legal el derecho a la propiedad privada individual es un derecho prioritario y superior, al
punto de comprenderse al mismo como dominio perfecto, es decir, como el que más derechos
otorga dentro de los derechos reales.
Por esto, entendemos legítima la preocupación en relación a que el otorgamiento de
títulos con cargo o con ciertas limitaciones para las personas residentes en villas pueda
significar el reconocimiento de derechos “degradados” para quienes, justamente, se
encuentran en condiciones de mayor vulnerabilidad social.
Por su parte, somos también conscientes de que en un territorio en donde el
intercambio y la construcción de las viviendas no ha estado mediado históricamente por
ningún control estatal, la vocación estatal por hipernormar todos los escenarios de
intercambio posible con un carácter restrictivo, puede significar nada menos que una
invitación a re-informalizar el circuito de intercambio de viviendas en el barrio popular, una
vez urbanizado el mismo.
No obstante, y sin caer en miradas románticas del derecho que le atribuyan efectos
mágicos o autopoiéticos, nos interesa echar luz sobre la necesidad de pensar instrumentos
urbanísticos y legales, así como también formas de regularizar distintas al dominio perfecto,
que puedan ser potencialmente empleadas por los residentes de la villa y por las
organizaciones sociales para defender su territorio allí donde el interés inmobiliario ejerce
una presión muy específica.
En este sentido, teniendo en consideración que la zonificación ha sido el instrumento
por antonomasia para regular el ejercicio antisocial de los derechos, proclamando la
supremacía de la acción colectiva sobre la voluntad individual (Poindexter, 1998:446, en
Revell, 2016), la zonificación de la Villa 31 como Zona Especial de Interés Social, en
conjunto con determinados instrumentos de regulación del uso del suelo asociados, podría
haber significado una toma de posición potente por parte del gobierno local respecto de los
objetivos perseguidos con la reurbanización, dado que la misma confronta directamente con
la idea de que el mercado es el único actor capaz de organizar la distribución espacial de las
clases sociales.
Como se dijo, si bien la ley se inclinó por regularizar a través de dominio perfecto, en
su artículo segundo deja abierta la posibilidad de introducir algunos instrumentos que
aseguren el arraigo. Por eso, parece productivo continuar pensando instrumentos urbanísticos
que puedan ser aplicados para detener -al menos parcialmente- los avances del mercado
inmobiliario y que, al igual que el ideario de la función social de la propiedad, estén
disponibles como plataformas discursivas y de acción contrahegemónicas para que quienes
habitan la villa defiendan su permanencia en lugares de buena localización y abastecidos de
servicios, infraestructura y equipamiento comunitario equivalentes a los del resto de la
ciudad.